Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira

 

                                                         Sua Excelência

                                                         o Presidente do Tribunal Constitucional

                                                           LISBOA

 

 

            O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira vem, ao abrigo do disposto no artigo 278.º, n.ºs 2 e 3 da Constituição da República Portuguesa, requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade da norma adiante especificada, constante dodecreto que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional intitulado “Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira”, aprovado em sessão plenária no dia 5de julho p.p. e recebido, no seu Gabinete, no dia 13 de julho p.p., nos termos e com os fundamentos seguintes:

 

I

Enquadramento

 

  1. O Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de novembro, define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental.
  2. Com a alteração introduzida pela Lei n.º 48/2009, de 4 de Agosto, foi alargado às Regiões Autónomas o âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, que passou a determinar, nos termos do artigo 1.º, o seguinte: “o presente decreto-lei define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, sem prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.”
  3. A modificação introduzida pela Lei n.º 48/2009, de 4 de Agosto salvaguardou também, através do seu artigo 1.º-A, a integração dos bombeiros das Regiões Autónomas no recenseamento nacional dos bombeiros portugueses, regulado pelo Decreto-Lei n.º 49/2008, de 14 de março.
  4. O regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental foi mais tarde adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março.
  5. O artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de novembro, estabelece os direitos dos bombeiros dos quadros de comando e de ativos.
  6. A proposta de Decreto Legislativo Regional (doravante Decreto) em análise aprova o “Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira” e procede à segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto.
  7. O artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, dispõe da seguinte forma:

“Artigo 6.º

Benefício de tarifas sociais

Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, na sua actual redacção, é aditado o direito às tarifas sociais na água e eletricidade, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros do quadro de ativos”.

  1. Pretende-se, através desta norma atribuir, na Região Autónoma da Madeira, novos direitos aos bombeiros do quadro de ativos.
  2. De entre os novos direitos concedidos aos bombeiros é atribuído o direito às tarifas sociais na água e electricidade.
  3. No caso da tarifa social de fornecimento de energia eléctrica, esta é aplicada a clientes finais economicamente vulneráveis, e foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 138-A/2010, de 28 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 172/2014, de 14 de novembro, e teve como objetivo, no âmbito do processo de liberalização do setor energético e de proteção dos consumidores, garantir o acesso a todos os consumidores ao serviço essencial de fornecimento de energia elétrica, independentemente do seu prestador.
  4. De harmonia com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 138-A/2010, de 28 de dezembro, o financiamento dos custos com a aplicação da tarifa social incide sobre todos os titulares de centros electroprodutores em regime ordinário, na proporção da potência instalada de cada centro electroprodutor.
  5. Não há, a propósito da aplicação da tarifa social de fornecimento de energia eléctrica, intervenção dos municípios.
  6. A circunstância é diferente no que toca ao regime jurídico da tarifa social da água.
  7. Foi no uso de autorização legislativa — concedida pelo artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro — que o Governo da República aprovou o Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, que estabelece o regime da tarifa social relativa à prestação dos serviços de águas.
  8. No respeito pelo objeto da autorização legislativa, o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de setembro, procede à definição de clientes finais elegíveis considerando, no n.º 1, que “são elegíveis para beneficiar da tarifa social as pessoas singulares com contrato de fornecimento de serviços de águas e que se encontrem em situação de carência económica” (it. nosso).
  9. O n.º 2 deste mesmo artigo 2.º estabelece um elenco de situações consideradas de carência económica para este efeito.
  10. E da relação entre os n.ºs 3 e 4, resulta que outras situações de carência económica podem ser estabelecidas através de critérios que os municípios podem mesmo ampliar, nos termos definidos no n.º 4 do artigo 2.º, que dispõe da seguinte forma: “os municípios podem estabelecer, mediante deliberação da assembleia municipal, outros critérios de referência, desde que não sejam restritivos em relação aos referidos nos números anteriores.”

 

III

Da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março

 

  1. O Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, estabelece o regime da tarifa social relativa à prestação dos serviços de águas com base na autorização legislativa concedida pelo artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro.
  2. O artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro – que previa a autorização legislativa concedida -, dispunha da seguinte forma:

“Artigo 67.º

Autorização legislativa no âmbito da tarifa social para o fornecimento de serviços de águas

1 - O Governo fica autorizado a criar um regime que vise a atribuição de tarifas sociais para a prestação dos serviços de águas, a atribuir pelo município territorialmente competente e a aplicar a clientes finais.

2 - O sentido e a extensão do regime a criar, nos termos da autorização legislativa prevista no número anterior, são os seguintes:

a) São elegíveis para beneficiar da tarifa social as pessoas singulares com contrato de fornecimento de serviços de águas com carência económica;

b) A carência económica tem por referência as pessoas beneficiárias de, nomeadamente, complemento solidário para idosos, rendimento social de inserção, subsídio social de desemprego, abono de família, pensão social de invalidez, pensão social de velhice ou cujo agregado familiar tenha um rendimento anual igual ou inferior a (euro) 5 808, acrescido de 50 % por cada elemento do agregado familiar que não aufira qualquer rendimento, até ao máximo de 10;

c) Os municípios podem estabelecer, mediante decisão do respetivo órgão deliberativo, outros critérios de referência, desde que não sejam restritivos em relação aos referidos na alínea anterior;

d) A adesão dos municípios ao regime de tarifa social para o fornecimento de serviços de água é voluntária, sendo competência da câmara municipal a instrução e decisão relativa à atribuição da mesma, bem como o respetivo financiamento;

e) A atribuição de tarifa social, nos municípios aderentes, é automática, pressupondo um processo de interconexão e tratamento dos dados pessoais necessários à verificação das condições estabelecidas na alínea b), entre os serviços da segurança social, da AT, a DGAL e os referidos municípios, a estabelecer por decreto-lei, ouvida a Comissão Nacional de Proteção de Dados.

3 - A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei.”

  1. Apesar de o artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, não indicar a específica matéria da reserva relativa da Assembleia da República, prevista na Constituição, ao abrigo da qual foi emitida a autorização legislativa, é inequívoco que a matéria em causa tem implicações no estatuto das autarquias locais e seu regime financeiro, previsto no artigo 165.º, n.º 1, al. q) da CRP, apesar de não poder excluir-se em absoluto que possam estar em causa outras matérias da competência da Assembleia da República.
  2. Notem-se, aliás, os termos em que a própria autorização legislativa é construída: a tarifa social para financiamento de serviços de águas é suportada pelos municípios, e os procedimentos administrativos a este respeito implicam, no essencial, competências de órgãos do município. Bem se percebem, assim, as implicações em sede de estatuto das autarquias locais.
  3. Tratando-se de matéria relativamente reservada à Assembleia da República, o Governo apenas poderia legislar sobre a mesma mediante autorização legislativa, não sendo distinta, aliás, a conclusão a respeito de qualquer eventual legislação regional.
  4. Com efeito, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira exerce a competência legislativa nos termos resultantes dos artigos 227.º e 228.º da Constituição, e do artigo 37.º, n.º 1 do respetivo Estatuto Político‑Administrativo.
  5. Nos termos do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, compete à Região Autónoma da Madeira:

a)                  Legislar, no âmbito regional, em matérias anunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania;

b)                  Legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, com excepção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v) x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º;

c)                  Desenvolver, para o âmbito regional, os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam.

d)                  (…)

  1. Neste quadro, só as leis da Assembleia da República podem ter por objecto qualquer matéria, não tendo, em princípio, limites quanto ao respectivo âmbito material, desde que respeitadas a reserva constitucional exclusiva do Governo e salvaguardada a autonomia legislativa das Regiões Autónomas, a qual incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, tal como resulta do n.º 1 do artigo 228.º da CRP, conjugado com o artigo 37.º do Estatuto Político Administrativo, n.º 1, alínea d) que, sob a epígrafe “Competência legislativa”, estabelece que compete à Assembleia Legislativa “legislar (…) em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania”.
  2. Constituem matérias de competência legislativa própria da Região as referidas no artigo 40.º do Estatuto Político‑Administrativo.
  3. Ora, não se descortina uma habilitação expressa e específica para a Assembleia Legislativa legislar sobre tarifas sociais da água.
  4. Como, no caso concreto, estamos perante uma impossibilidade de ser conferida autorização legislativa pela Assembleia da República às Regiões Autónomas, como resulta do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, ao excluir a alínea q) do artigo 165.º, n.º 1 da CRP como passível de autorização legislativa.
  5. Por outras palavras, as Regiões Autónomas não podem legislar — rectius, não podem sequer ser autorizadas a legislar — sobre matérias que tenham implicação no estatuto das autarquias locais e seu regime de finanças, i.e., matérias abrangidas pela alínea q) do artigo 165.º, n.º 1 ex vi o artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa.
  6. No caso vertente, portanto, não só o legislador regional não dispunha da necessária autorização legislativa (como dispôs o Governo da República), como não poderia obtê-la à luz do artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa.
  7. Note-se que não está em causa, simplesmente, a ampliação na Região Autónoma da Madeira das situações em que é atribuída tarifa social nos serviços de águas, para além das de tradicional carência económica — no caso, concedendo tal benefício aos bombeiros.
  8. Com efeito, no limite, não seria de excluir que pudessem os municípios localizados na Região Autónoma da Madeira utilizar critérios ampliativos para proceder à atribuição desse benefício, possibilidade que a lei lhes confere (pois o Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, tem aplicação na Região).
  9. Do que se trata é de o próprio legislador regional onerar os municípios madeirenses com o encargo financeiro decorrente da atribuição deste (novo) direito dos bombeiros, e de nisso implicar o exercício das competências dos órgãos dos municípios.
  10. Por outras palavras, o legislador regional está a bulir com o estatuto de todos os municípios da Região Autónoma, e para isso, como se viu, não tem nem pode ter competência legislativa, nem sequer autorizada pela Assembleia da República.
  11. Reitere-se que a questão nunca seria de eventual violação do sentido e extensão da autorização legislativa vertida no artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro — e que, aliás, foi concedida ao Governo da República, não ao legislador regional —, mas de efetiva carência de objeto, equivalente à total ausência de autorização.
  12. O que, como vem de dizer-se, não surpreende, tanto mais que as Regiões Autónomas não podem ser autorizadas a legislar sobre esta matéria, não por estar em causa um benefício social, mas porque a respetiva atribuição e regime têm implicações nucleares no estatuto e regime financeiro das autarquias locais.

 

Nestes termos, requer-se ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade, com os fundamentos expostos, do artigo 2.º do Decreto sub judice, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março, por ser organicamente inconstitucional, por ausência de competência legislativa do legislador regional, em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, al. q), 227.º, n.º 1, al. b) e 228.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, nos termos expostos.

                        Queira Vossa Excelência aceitar

 

            Funchal, 19 de julho de 2018

O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA 

(Ireneu Cabral Barreto)