Sua Excelência
o Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 278.º, n.º 2 e 3 da Constituição e 51.º, n.º 1 e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação em vigor, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º e 2.º do decreto que “assegura a devolução proporcional dos descontos realizados pelos trabalhadores da ANAM para um fundo social criado em 1993”, aprovado pela Assembleia Legislativa em sessão plenária de 17 de julho do ano em curso e recebido no seu Gabinete, para os efeitos previstos no artigo 233.º da Constituição no dia 25 do passado mês de Julho, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
I – Enquadramento normativo
1.º
O decreto remetido para assinatura e publicação como decreto legislativo regional visa, de harmonia com o seu artigo 1.º, devolver verbas depositadas num Fundo Social a trabalhadores da ANAM – Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S.A., determinando, de acordo com o artigo 2.º, o prazo para entrega dos respectivos valores.
2.º
O artigo 1.º do decreto que se submete à sindicância do Tribunal Constitucional dispõe o seguinte:
“Artigo 1.
Objecto
O presente Decreto Legislativo Regional visa atribuir e devolver, de forma definitiva, as verbas depositadas no Fundo Social criado em 1993 por Despacho Conjunto da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa e Secretaria dos Assuntos Sociais, aos trabalhadores que efectuaram os respectivos descontos, ou em caso de falecimento dos respetivos titulares a entrega deverá ser feita aos respetivos herdeiros legais.”
3.º
Por seu turno, o artigo 2.º do decreto em apreciação determina o seguinte:
“Artigo 2.º
Prazo
Para efeitos do artigo 1.º, a ANAM, no prazo máximo de 60 dias a contar da data de publicação deste diploma, procederá à respectiva entrega dos valores depositados.”
4.º
Por último, o artigo 3.º do diploma dispõe que a entrada em vigor ocorre no dia seguinte ao da sua publicação.
5.º
De acordo com o preâmbulo do diploma sob escrutínio, a criação de um Fundo Social na então Direção Regional de Aeroportos encontrava-se prevista na cláusula 140.º do Acordo de Trabalho, aprovada pela Resolução do Conselho de Governo n.º 651/91, de 20 de fevereiro.
6.º
Através de Despacho Conjunto da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa e da Secretaria dos Assuntos Sociais de 31 de Maio de 1993, o referido Fundo foi criado através de normas essenciais, concedendo um prazo de seis meses para a criação do respectivo regulamento.
7.º
Acrescenta o mesmo preâmbulo que, mais tarde, a 15 de Março de 1994, o citado Despacho foi revogado, transferindo, todavia, para a ANAM – Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, as negociações constantes da cláusula 140.º do Acordo de Trabalho.
8.º
Por último registe‑se, ainda de harmonia com o preâmbulo que vimos acompanhando, que, “segundo um parecer da Secretaria Regional do Plano e Finanças, que teve a concordância da Secretaria Regional da Cultura, Turismo e Transportes, e que é do conhecimento da ANAM, S.A., “(…) a ANAM, S.A., na qualidade de entidade patronal e co-contratante do Acordo de Trabalho relativo a esses trabalhadores, detém legitimidade bastante para deliberar e acordar com esses trabalhadores, no sentido da satisfação e pagamento desses seus créditos. (…) A atribuição, distribuição ou restituição dos montantes em depósito que integram o dito Fundo Social, por constituírem, de facto, créditos dos trabalhadores quotizados, já que são parte integrante da sua remuneração, decorre, directamente da Lei (artigo 337.º do Código do Trabalho) e, como tal, não depende de quaisquer instruções ou deliberações do governo regional, seja enquanto entidade que tutela o setor ou concedente.”
9.º
Está em causa, no diploma em apreciação, um Fundo Social criado para os trabalhadores da ANAM não oriundos da função pública descontaram, no período que mediou entre 1991 e 1994, tendo por base 2% dos salários auferidos.
10.º
O Fundo Social a que se refere o diploma em apreço foi criado por despacho conjunto das Secretarias Regionais da Economia e Cooperação Externa e Assuntos Sociais de 31 de Maio de 1993, publicado na II Série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de 11 de Junho de 1993, na esteira do previsto na cláusula 140.º do Acordo de Trabalho da ANAM.
11.º
O mesmo Fundo Social dispunha de uma dotação inicial no valor de 40.651.630$00, atribuída por ocasião do início do contrato de concessão de exploração dos Aeroportos da Madeira, iniciado em 9 de Julho de 1993.
12.º
O Fundo Social destinava‑se à atribuição futura de benefícios sociais em matéria complementar de pensões de reforma por velhice e invalidez aos trabalhadores dos aeroportos da Região Autónoma, não oriundos da função pública.
13.º
Todavia, o Fundo não chegou a ser executado e posto em prática, uma vez que, para além de outros requisitos e formalidades, carecia igualmente de regulamentação que nunca chegou a ser aprovada.
14.º
Pelo que o referido Fundo foi revogado, com efeitos à data da sua criação, por despacho conjunto das Secretarias Regionais da Economia e da Cooperação Externa, de 15 de Março de 1994.
15.º
De acordo com o despacho anteriormente referido, de 15 de Março de 1994, pretendia-se que “a extinção do fundo não prejudique os direitos adquiridos pelos trabalhadores abrangidos, podendo os seus representantes retomar junto da ANAM as negociações que originaram a cláusula 140.ª do Acordo de Trabalho.”
16.º
Entre Janeiro e Fevereiro de 1994 foram efetuados acertos e transferências no montante de 570.556$00, equivalente em moeda atual a 2.845,92 Euros, que viria a acrescer à dotação inicial do Fundo.
17.º
Em 15 de Abril de 1994, o conjunto das supras indicadas verbas, perfazendo o total de 41.222.186$00, equivalente em moeda atual a 205.615,40 Euros, foi depositado em conta autónoma aberta no BANIF- Banco Internacional do Funchal.
18.º
Desde então, e de acordo com informação obtida, permanece a indicada verba em conta autónoma, vindo esta a manter-se à guarda da ANAM, sem que todavia e até hoje, se tenha logrado obter o destino a dar à mesma.
19.º
Recentemente, em 6 de Julho de 2012, a ANAM propôs uma acção declarativa de condenação sob forma de processo ordinário contra incertos tendo em vista apurar o destino a dar ao Fundo (cfr. documento n.º 2 que se junta em anexo).
II – Da violação dos direitos dos trabalhadores
20.º
O diploma sob escrutínio determina que a ANAM, no prazo máximo de 60 dias a contar da data de publicação do diploma, proceda à respectiva entrega dos valores depositados aos trabalhadores que efectuaram os respectivos descontos, ou em caso de falecimento dos respetivos titulares a entrega deverá ser feita aos respetivos herdeiros legais.
21.º
O diploma impõe assim uma injunção a uma empresa, na qualidade de fiel depositária de um Fundo Social de Trabalhadores – a entrega em 60 dias dos valores depositados ‑, não especificando de que forma ou sequer a quem especificamente devem ser entregues os valores em causa.
22.º
Interferindo, desta forma, em relações jurídicas privadas subjacentes a um Acordo de Trabalho celebrado entre uma empresa (a qual, ainda que formalmente pública, é uma pessoa colectiva de direito privado – cfr. artigo 3.º, n.º 1, alínea a) do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto) e alguns trabalhadores dessa empresa (não‑oriundos da função pública).
Com efeito,
23.º
A criação do Fundo Social encontra-se prevista na Cláusula 140.ª do Acordo de Trabalho, aprovado por Resolução do Conselho do Governo n.º 651/91, de 20 de Fevereiro, que se aplica a todos os trabalhadores que prestam serviço nos Aeroportos da Região Autónoma da Madeira abrangidos pelo regime de contrato individual de trabalho, com exclusão dos que prestam serviço no sector da navegação aérea.
24.º
O próprio diploma assinala, no preâmbulo, que está em causa uma relação jurídico‑privada quando, citando um despacho, refere que “(…) A atribuição, distribuição ou restituição dos montantes em depósito que integram o dito Fundo Social, por constituírem, de facto, créditos dos trabalhadores quotizados, já que são parte integrante da sua remuneração, decorre, directamente da Lei (artigo 337.º do Código do Trabalho) e, como tal, não depende de quaisquer instruções ou deliberações do governo regional, seja enquanto entidade que tutela o setor ou concedente.”
25.º
De acordo com o projecto de diploma em apreço que nada refere a este propósito, a Comissão de Trabalhadores da ANAM não foi ouvida, o que viola o direito constitucionalmente protegido de participação na elaboração da legislação do trabalho (cfr. artigo 54.º, n.º 5, alínea d) da CRP) ou quando ocorra alteração das condições de trabalho (cfr. artigo 54.º, n.º 5, alínea c) in fine da CRP).
26.º
Estando em causa matéria relacionada com o direito dos trabalhadores, devia ter sido ouvida, nos termos constitucionais, a respectiva Comissão de Trabalhadores.
27.º
O mesmo se diga relativamente às associações sindicais.
28.º
Com efeito, estando em causa a cláusula 140.º do Acordo de Trabalho, competia às associações sindicais exercer o direito de contratação colectiva – e não à Assembleia Legislativa – como decorre do artigo 56.º, n.º 3 da CRP.
Por outro lado,
29.º
As associações sindicais não foram auscultadas no âmbito da preparação do diploma em apreço, encontrando‑se, por conseguinte, posto em crise o disposto no artigo 56.º, n.º 2, alíneas a); b) e e), in fine da Constituição.
III- Da violação do princípio da reserva de administração e do princípio da separação de poderes
30.º
A ANAM é uma sociedade anónima detida exclusivamente por capitais públicos sendo juridicamente qualificada como uma empresa pública regional de harmonia com o artigo 3.º, n.º 1, alínea a) do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto sendo, não obstante, qualificada como pessoa colectiva de direito privado (assim, cfr. NUNO CUNHA RODRIGUES, “Golden-shares” – As empresas participadas e os privilégios do Estado como accionista minoritário, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 79‑82).
31.º
Nos termos do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto a ANAM rege‑se por aquele Decreto, pelo diploma de criação, respectivos estatutos e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais.
32.º
O que significa que os direitos dos accionistas públicos da ANAM – nomeadamente o Governo Regional da Madeira – são exercidos enquanto titulares do capital social através dos órgãos societários próprios típicos de uma sociedade anónima – maxime a Assembleia Geral – sem prejuízo dos direitos especiais que lhes assistem em virtude da aplicação do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto, nomeadamente no tocante à definição de orientações estratégicas (cfr. artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M); de controlo financeiro (cfr. artigo 12.º do mesmo Decreto); deveres especiais de informação e controlo (cfr. artigo 13.º) e obrigações de informação que impendem sobre estas sociedades.
33.º
O exercício da função accionista nas empresas públicas equivale ao exercício de um poder de natureza administrativa que se insere, no caso do Governo da República, no âmbito da respectiva competência administrativa (cfr. artigo 199.º, alínea d) da CRP), podendo afirmar‑se o mesmo, mutatis mutandis, no caso do Governo Regional.
34.º
Não pode, por conseguinte, aceitar‑se que um órgão legiferante – como a Assembleia Legislativa – aprove uma instrução dirigida especificamente a uma empresa pública – a ANAM – e aos seus trabalhadores na medida em que tal traduz uma invasão do princípio da reserva de administração.
35.º
Esta instrução, porque invadindo o princípio da reserva de administração, contende com o artigo 111.º, n.º 1 da Constituição e o princípio da separação de poderes nele consagrado.
36.º
E não se diga que o diploma em apreço representa uma lei‑medida.
37.º
Não se deve confundir lei concreta e geral com acto administrativo sob a forma de lei.
38.º
Como assinala o Tribunal Constitucional no ac. n.º 365/91, de 7 de Agosto de 1991, in acs. Do TC, 19.º volume, 1991, p. 151 “uma coisa é (…) a lei individual, ainda reconduzível ao cerne da generalidade, implícita ou indirectamente; outra coisa o acto administrativo sob a forma de lei, simples decisão de um caso concreto e individual, simples aplicação de regra pré‑existente e só válida se com ela se conforma.”
39.º
Estamos, no caso do diploma em apreço, perante uma instrução específica e concreta dirigida a uma empresa pública cuja competência para a adopção, atendendo à natureza administrativa, competiria, em abstracto, ao Governo Regional e não à Assembleia Legislativa.
Se não, vejamos:
40.º
O Governo Regional é um órgão dotado de legitimidade e competências constitucionais próprias, cujo estatuto escapa à decisão do legislador ordinário.
41.º
Como bem afirmou o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 214/2011, na esteira do constante do acórdão n.º 24/1998, a propósito do Governo da República, “(…) dentro dos limites da Constituição e da lei, o Governo é autónomo no exercício da função governativa e da função administrativa. Nas zonas de confluência entre actos de condução política e actos de administração a cargo do Governo a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviezado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração directa do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP].”
42.º
Este entendimento pode ser transposto, com meridiana clareza, para as relações entre o Governo Regional da Madeira e a Assembleia Legislativa.
43.º
A Assembleia Legislativa não pode adoptar determinadas orientações em instrumentos legislativos.
44.º
Note‑se que não se trata do exercício, in casu, do poder regulamentar da Assembleia Legislativa, previsto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea d) e 232.º, n.º 1 da Constituição e no artigo 39.º do Estatuto Político‑Admininstrativo da Região Autónoma da Madeira.
45.º
Em rigor, está em causa a invasão do princípio de reserva de administração.
46.º
Como o Tribunal Constitucional afirmou no acórdão que vimos citando, “a Assembleia pode rejeitar as propostas do Governo, pode negar-lhe instrumentos de governação (v.g. não aprovação do Orçamento, recusa de autorizações legislativas), pode criticá-lo e pode, em último extremo, provocar a sua demissão mediante moções de censura [artigos 194.º e 195.º, n.º 1, alínea f), da CRP]. Pode mesmo adoptar leis contrárias ao programa do Governo, alterando as opções primárias do regime jurídico em determinado domínio – mesmo da função pública, com os limites materiais e o previsto no artigo 167.º, n.º 3, da CRP – a que a Administração tem depois de conformar a sua actuação, seja mediante actos individuais de execução, seja no exercício da competência regulamentar. Compete-lhe, como já se referiu, apreciar os actos do Governo e da Administração, sejam eles de natureza normativa ou de aplicação individual e concreta [artigo 162.º, alínea a) da CRP], podendo criticar o modo como essa actividade é desenvolvida e, inclusivamente, dirigir-lhe recomendações, o que aliás fez, mediante as referidas Resoluções n.º 93/2011 e n.º 94/2011. Mas não pode ordenar-lhe a prática de determinados actos políticos ou a adopção de determinadas orientações (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc.cit., pág. 414).”
47.º
Está assim em causa uma intromissão intolerável da Assembleia Legislativa na esfera puramente administrativa do Governo Regional, em domínios que são próprios da sua actividade executiva (o exercício da função accionista) detectando-se, por consequência, um desrespeito dos "limites constitucionais de natureza funcional à liberdade e extensão de conformação do legislador" (expressão de GOMES CANOTILHO, em anotação ao acórdão nº 1/97, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 129º, pág. 82).
48.º
Ao emitir uma instrução para uma empresa pública, a Assembleia Legislativa está a invadir uma competência típica do Governo Regional – o exercício do poder administrativo – interferindo numa esfera de competência que não lhe pertence e que se retira, implicitamente, do disposto nos artigos 227.º e 231.º da Constituição.
49.º
Como observa PAULO OTERO, “se o princípio da separação de poderes (…) garante à Administração Pública um espaço de execução normativa da lei, a verdade é que também deverá inibir o legislador de se transformar em executor individual e concreto das próprias leis.” (in Legalidade e Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 732‑733).
50.º
Assim, seguindo o raciocínio do mesmo autor, “todas as leis parlamentares que traduzam o exercício de competência administrativa, violando a “reserva de caso concreto” a favor dos órgãos administrativos são, além de organicamente inconstitucionais, materialmente violadoras do princípio da separação de poderes.” (ibidem, p. 734).
51.º
Pelo que a aprovação, pela Assembleia Legislativa, de um diploma contendo uma instrução precisa e objectiva dirigida a uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, porque equivalendo ao exercício de um poder de um accionista público, de natureza tipicamente administrativa, acarreta a detecção de um vício de inconstitucionalidade orgânica e de um vício de inconstitucionalidade material.
52.º
Registe‑se, num plano meramente teórico e especulativo, que a competência administrativa do Governo Regional relativamente às empresas públicas regionais está circunscrita pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto e pelos poderes conferidos ao accionista público aí previstos (cfr. artigo 32.º do presente requerimento) sendo questionável que o Governo Regional da Madeira pudesse, de harmonia com o Decreto Legislativo Regional n.º 13/2010/M, de 5 de Agosto, emitir uma instrução equivalente à prevista no diploma em apreço.
IV- Da violação do princípio da separação de poderes e do direito a um processo justo e equitativo
53.º
O legislador regional não poderia ignorar que se encontra a correr acção judicial contra incertos, proposta em 6 de Julho de 2012, e que a aprovação do diploma em apreço representa, de per se, uma injunção para a ANAM que condiciona o julgador, colocando igualmente em causa o princípio da separação de poderes previsto no artigo 111.º, n.º 1 da Constituição e o direito a um processo justo e equitativo, previsto no artigo 20.º, n.º 4 da Constituição.
54.º
Na verdade, o princípio da preeminência do direito e a noção de processo equitativo opõem‑se, salvo motivos imperiosos de interesse geral, à ingerência do poder legislativo na administração da justiça no sentido de influenciar a solução judicial do litígio.
55.º
O direito a um processo justo e equitativo extrai‑se do artigo 20.º, n.º 4 da Constituição – como tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional nomeadamente nos acórdãos n.º 352/98 e 632/99 ‑ pressupondo a densificação do princípio de processo equitativo a análise dos dados jurisprudenciais, desempenhando aqui um papel um papel de relevo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em torno do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (assim, v. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 415), relevando, neste contexto, inter alia, a decisão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem Scordino, n.º 1, de 29 de Março de 2006, R06-V, p. 42, parágrafo 126.
Síntese conclusiva
i) As desconformidades com a Lei Fundamental assinaladas determinam e justificam a iniciativa encetada junto do Tribunal Constitucional, de acordo com o princípio da constitucionalidade das leis e demais atos do Estado, das Regiões Autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas, consagrado no artigo 3.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.
ii) Do que se vem a expor, poderá concluir-se que as normas constantes dos artigos 1.º e 2.º do decreto em apreço, por ofensa das normas e princípios contidos nos artigos 20.º, n.º 4; 54.º, n.º 5, alíneas c) e d); 56.º, n.ºs 2, alíneas a); b) e e) e 3 e 111.º, n.º 1, todos da Constituição, se encontram feridas do vício de inconstitucionalidade formal, material e orgânica.
Queira Vossa Excelência aceitar os melhores cumprimentos
Lisboa, 2 de Agosto de 2012
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA
(Ireneu Cabral Barreto)
