Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional
LISBOA
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.ºs 1 alínea c), e 2, alínea g), da Constituição e 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção em vigor, vem requerer ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização abstracta sucessiva, a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade das normas contidas nos artigos 4.º, n.ºs 1 e 2, e 5.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro, que “Adapta à administração regional autónoma da Madeira a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas”, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
I – O enquadramento normativo da matéria a sindicar e o Decreto Legislativo
Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro
1. A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, objecto da Declaração de Rectificação n.º 12-A/2008, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 24 de Abril, e alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, “estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas” e, complementarmente, “define o regime jurídico-funcional aplicável a cada modalidade de constituição da relação jurídica de emprego”.
2. O seu âmbito de aplicação objectivo é definido no artigo 3.º, cujo n.º 2 estabelece que “A presente lei é também aplicável, com as necessárias adaptações, designadamente no que respeita às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços das administrações regionais e autárquicas“.
3. E, na decorrência deste preceito, o Decreto Legislativo Regional n.º 26/2008/A, de 24 de Julho, cuja bondade não cabe apreciar, adaptou aquela lei à administração pública regional dos Açores.
4. Por seu turno, a Assembleia Legislativa da Madeira, sob invocação da “alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, da alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º, da alínea qq) do artigo 40.º e do n.º 1 do artigo 41.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e pela Lei n.º 12/2000, de 21 de Junho, e do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro”, aprovou, em sessão plenária de 21 de Outubro de 2008, um decreto que “Adapta à Administração Regional Autónoma da Madeira a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas”, o qual foi devolvido ao parlamento regional pelo Representante da República no exercício da competência conferida pelo artigo 233.º, n.º 2, da Constituição, solicitando-se nova apreciação do artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, e do artigo 5.º, em mensagem de 12 de Novembro do ano findo, considerando-se que os mesmos padeciam do vício de ilegalidade.
5. Todavia, a Assembleia Legislativa, suportando-se na norma do artigo 233.º, n.º 3, da Constituição, confirmou o voto por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções, mantendo integralmente o decreto que veio depois a ser assinado e publicado como Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro.
6. Este diploma comporta os preceitos seguintes: artigo 1.º (Objecto), artigo 2.º (Publicações), artigo 3.º (Orçamentação e gestão das despesas com pessoal), artigo 4.º (Manutenção e conversão da relação jurídica de emprego público), artigo 5.º (Concursos, reclassificações e reconversões), artigo 6.º (Complemento regional de remuneração), artigo 7.º (Norma de prevalência), artigo 8.º (Entrada em vigor e produção de efeitos).
7. Ora, os n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º e o artigo 5.º do decreto legislativo regional em apreço, introduzem, por confronto com a Lei n.º 12-A/2008, soluções inovatórias no tocante ao regime de manutenção e conversão da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público aplicável aos actuais trabalhadores da Administração Pública, assim como ao regime atinente aos concursos de recrutamento e selecção, reclassificações e reconversões profissionais de pessoal pendentes à data da sua entrada em vigor.
8. Dispõem estes normativos da seguinte redacção:
“ Artigo 4ª
(Manutenção e conversão da relação jurídica de emprego público)1 - Os actuais trabalhadores da administração regional autónoma nomeados definitivamente mantêm a nomeação definitiva, sem prejuízo de poderem optar pela transição para o regime de contrato por tempo indeterminado, nos termos previstos na Lei n.º 12-A/2008, caso manifestem essa intenção por escrito, no prazo de 90 dias contados da entrada em vigor do presente diploma ou do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP)” (sublinhado acrescentado)
2 - Os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados ou em comissão de serviço durante o período probatório, bem como em contrato administrativo de provimento para a realização de estágio ou em comissão de serviço extraordinária, findos os respectivos períodos probatórios ou os estágios e reunidos os demais requisitos de ingresso previstos nos regimes que lhes deram origem, transitam para a modalidade de nomeação definitiva, aplicando-se o disposto na parte final do número anterior“……………………………………………………………………………………….
Artigo 5º
(Concursos, reclassificações e reconversões)São válidos os procedimentos relativos a concursos de recrutamento e selecção, reclassificações e reconversões profissionais de pessoal pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma ou do RCTFP.”
9. Sucede que as normas antecedentemente transcritas estabelecem um regime diverso do consagrado pela Lei n.º 12-A/2008, como, de seguida, se demonstrará.
10. Define esta lei quais as modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público no seu artigo 9.º, a saber: nomeação, contrato de trabalho e comissão de serviço.
11. A nomeação, “é o acto unilateral da entidade empregadora pública cuja eficácia depende de aceitação do nomeado” (artigo 9.º, n.º 2), sendo que o âmbito da nomeação é fixado no artigo 10.º, em termos de serem nomeados “os trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execução de atribuições, competências e actividades relativas a: a) Missões genéricas e específicas das Forças Armadas em quadros permanentes; b) Representação externa do Estado; c) Informações de segurança; d) Investigação criminal; e) Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional; f) Inspecção“. Nos termos do artigo 11º subsequente a nomeação pode revestir as modalidades de definitiva ou transitória, sendo a definitiva efectuada por tempo indeterminado, sem prejuízo do período experimental, e a nomeação transitória efectuada por tempo determinado ou determinável.
12. O contrato, é o “acto bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica, agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação jurídica de trabalho subordinado de natureza administrativa“ (artigo 9º, nº 3), sendo que “São contratados os trabalhadores que não devam ser nomeados e cuja relação jurídica de emprego público não deva ser constituída por comissão de serviço” (artigo 20.º). O contrato reveste as modalidades de contrato por tempo indeterminado e de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto (artigo 21.º).
No desenvolvimento dos artigos 20.º a 22.º da Lei n.º 12-A/2008, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP) foi aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, tendo entrado em vigor no dia 1 de Janeiro de 2009.
13. A comissão de serviço, é admitida nos casos a que se refere o n.º 4 do artigo 9.º da mesma lei (v.g., exercício de cargos não inseridos em carreiras, designadamente dos dirigentes).
14. O regime jurídico-funcional de cada uma das modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público acha-se definido nos artigos 80.º a 82.º da Lei n.º 12-A/2008, de onde se infere a existência necessária, quanto a certas matérias, de uma específica disciplina cujo âmbito de aplicação subjectivo se circunscreva aos trabalhadores da Administração Pública com vínculo de nomeação [cfr., em especial o artigo 80.º, n.º 1, alíneas c) e d), e n.º 3].
15. A disciplina da transição de modalidade de constituição da relação jurídica de emprego aplicável aos trabalhadores nomeados definitivamente consta dos n.ºs 1 e 4.º do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, que produziram efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP, sem prejuízo do que nele se disponha em contrário, conforme resulta do artigo 109.º, n.º 2, e do artigo 118.º, n.º 7, da Lei n.º 12-A/2008, dispositivos aqueles assim redigidos:
“ Artigo 88º
(Transição de modalidade de constituição da relação jurídica de
emprego público por tempo indeterminado)1 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções nas condições referidas no artigo 10.º mantêm a nomeação definitiva“;
(…)
4 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantêm os regimes de cessação da relação jurídica de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva e transitam, sem outras formalidades para a modalidade de contrato por tempo indeterminado” (sublinhados acrescentados).
16. Neste conformidade, os trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º, transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, continuando porém sujeitos ao regime da cessação da relação jurídica de emprego público aplicável à nomeação definitiva, não lhes sendo aplicável o regime de cessação do contrato de trabalho em funções públicas (no mesmo sentido, cfr. o artigo 17.º, nºs 1 e 2 da Lei n.º 59/2008).
Por outro lado, continua a ser-lhes aplicável o regime de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial (regime que foi aprovado pela Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de Fevereiro, e 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e cujo artigo 41.º, n.º 1, na parte em que se refere à Administração Regional foi declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 551/2007, publicado no Diário da República, I Série-A, de 3 de Dezembro).
Finalmente, o artigo 114.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008 estabelece que “Os trabalhadores referidos nos artigos 88.º e seguintes mantêm o regime de protecção social de que vinham beneficiando, sem prejuízo da sua convergência com os regimes do sistema de segurança social, nos termos do artigo 104.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro“.
17. Verifica-se assim, que da Lei n.º 12-A/2008, diferentemente do que estabelece o n.º 1 do artigo 4.º do decreto em epígrafe, não resulta para os trabalhadores nomeados definitivamente a manutenção do vínculo da nomeação definitiva, com a possibilidade de opção pelo regime do contrato de trabalho por tempo indeterminado. Os trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º da Lei n.º 12-A/2008 transitam necessariamente, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, não podendo manter o regime de nomeação definitiva.
18. Por outro lado, do artigo 89.º da Lei n.º 12-A/2008, decorre que os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados e em comissão de serviço durante o período probatório transitam para a modalidade de nomeação definitiva em período experimental, se exercerem funções nas condições referidas no artigo 10.º, e para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental, se exercerem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10º, sendo que a transição operou os seus efeitos a partir da data da entrada em vigor do RCTFP (cfr. artigo 109.º, n.º 2 , e 118.º, n.º 7, da Lei nº 12-A/2008).
19. Segundo o n.º 1 do artigo 91.º da Lei n.º 12-A/2008, os actuais trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funções exercidas (nas mesmas condições ou em condições diferentes das referidas no artigo 10.º) e com a previsível duração do contrato: “a) para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental”; “b) para a modalidade de nomeação transitória”; “c) para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental”; “d) para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto”. A transição operou os seus efeitos a partir da data de entrada em vigor do RCTFP (cfr. artigo 109.º, n.º 2 , e 118.º, n.º 7, da Lei nº 12-A/2008).
20. Por seu turno, o artigo 90.º da Lei n.º 12-A/2008 estabelece que os actuais trabalhadores em comissão de serviço extraordinária para a realização de estágio transitam para a modalidade de nomeação definitiva em período experimental, se exercerem funções nas condições referidas no artigo 10.º e para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental, se exercerem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10º. A transição operou os seus efeitos a partir da data da entrada em vigor do RCTFP (cfr. o artigo 109.º, n.º 2 , e 118.º, n.º 7, da Lei nº 12-A/2008).
21. Ora, o n.º 2 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, determina a transição, em condições diversas das estabelecidas pela Lei n.º 12-A/2008, dos actuais trabalhadores provisoriamente nomeados ou em comissão de serviço durante o período probatório, bem como em contrato administrativo de provimento para a realização de estágio ou em comissão de serviço extraordinária, findos os respectivos períodos probatórios ou os estágios e reunidos os demais requisitos de ingresso previstos nos regimes que lhes deram origem, para a modalidade de nomeação definitiva.
22. Por outro lado, e na decorrência do regime fixado pelo seu artigo 4.º, o artigo 5.º do decreto legislativo regional em apreço estabelece, como já se referiu, que “São válidos os procedimentos relativos a concursos de recrutamento e selecção, reclassificações e reconversões profissionais de pessoal pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma ou do RCTFP”.
23. Todavia, o artigo 110.º da Lei n.º 12-A/2008, inserto no Título VII (Disposições finais e transitórias), que produziu efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP (cfr. o artigo 118.º, n.º 7, da Lei n.º 12-A/2008), diferentemente, dispõe assim:
“ Artigo 110ª
(Concursos de recrutamento e selecção de pessoal)1- As relações jurídicas de emprego público decorrentes de concursos de recrutamento e selecção concluídos e válidos à data de entrada em vigor do RCTFP constituem-se com observância das regras previstas no presente título”.
2 - O disposto no número anterior aplica-se ainda aos concursos de recrutamento e selecção pendentes à data de entrada em vigor do RCTFP desde que tenham sido abertos antes da entrada em vigor da presente lei.
3 - Caducam os restantes concursos de recrutamento e selecção de pessoal pendentes na data referida no número anterior, independentemente da sua modalidade e situação“.
24. Também diversamente da solução adoptada pelo artigo 5.º do decreto regional, o artigo 111º da Lei n.º 12-A/2008, que produziu efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP (artigo 118.º, n.º 7, da Lei n.º 12-A/2008), rege do modo seguinte:
“ Artigo 111ª
(Procedimentos em curso relativos a pessoal)1- Caducam os procedimentos em curso tendentes à prática de actos de administração e de gestão de pessoal que, face ao disposto na presente lei, tenham desaparecido da ordem jurídica.
2- Os procedimentos em curso tendentes à prática de actos de administração e de gestão de pessoal cujos requisitos substanciais e formais de validade e, ou, de eficácia, face ao disposto na presente lei, se tenham modificado prosseguem, sendo procedimentalmente possível e útil, em ordem à verificação e aplicação de tais requisitos“.
II – Fundamentação
1. Por força do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, as regiões autónomas têm o poder, a definir nos respectivos estatutos, de “Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania“.
2. Mas, em concomitância com o respeito pelo limite da reserva de competência dos órgãos de soberania, há que tomar também em consideração, como parâmetro de legalidade do regime em apreço, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, e alterado pelas Leis n.ºs 130/99, de 21 de Agosto, e n.º 12/2000, de 21 de Junho.
3. Na verdade, como se extrai das disposições conjugadas do n.º 3 do artigo 112.º, da alínea b) do n.º 2 do artigo 280.º e das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, os estatutos político-administrativos das regiões autónomas são leis de valor reforçado, gozando de superioridade relativamente aos restantes diplomas legais (neste sentido, sustentando que as normas contidas no artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira gozam de valor reforçado, determinando a ilegalidade das normas inscritas em actos legislativos que as violem, cfr., por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 525/2008, in Diário da República, I Série-A, de 28 de Novembro de 2008).
4. Ora, na situação em apreço, e tendo em atenção o quadro normativo invocado como credencial autorizadora no formulário inicial - artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, e artigo 37.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto Político-Administrativo - importa, desde logo, ter presente o sentido e alcance do artigo 79.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região, com a epígrafe “Estatuto dos Funcionários“, preceito que não pode
deixar de se haver como materialmente estatutário, nos termos do qual “A capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral” (n.º 1), e “As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado” (n.º 2) (sublinhados acrescentados).
E parece manifesto que o nº 3 deste mesmo dispositivo “A legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes da insularidade” não constitui credencial justificativa da opção do legislador regional, dado que a matéria em apreço não se apresenta com qualquer especial e particular condicionalismo derivado da natureza arquipelágica da Região Autónoma.
5. Por força destas normas estatutárias, os princípios fundamentais estabelecidos no regime de vinculação dos trabalhadores que exercem funções públicas, em particular os que concernem ao regime de manutenção e conversão da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público aplicável aos actuais trabalhadores da Administração Pública e aos que poderiam adquirir essa qualidade em resultado de concursos de recrutamento e selecção, reclassificações e reconversões profissionais de pessoal pendentes à data da entrada em vigor daquele regime, haverão de ser, no essencial, os mesmos para os funcionários dos quadros da administração regional e da administração central.
6. Tal imposição justifica-se, sob pena de fractura do direito à intercomunicabilidade entre os funcionários da administração central e das administrações regionais, com salvaguarda dos direitos adquiridos em matéria de antiguidade e carreira, assegurado e garantido pelo artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo. Na verdade, o efectivo exercício do direito à mobilidade pressupõe a uniformidade de regime de vinculação dos trabalhadores que exercem funções públicas, como corolário também do direito à igualdade de que gozam estes trabalhadores.
E, a não ser assim, não deixariam, por certo, de se suscitarem graves dificuldades na transição entre os quadros da administração central e regional, de funcionários integrados nas mesmas carreiras mas com distinta relação jurídica de emprego.
7. A este propósito no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 525/2008, cit., houve ensejo de se ponderar que “(…) esta garantia de mobilidade explicável pela preocupação, também traduzida nos Estatutos, de conservar a identidade de regras de provimento e de estatuto profissional fixadas na lei geral para os funcionários do Estado (artigo 79.º do EPARAM e artigo 92.º do EPARAA) radica, afinal de contas, no princípio da unidade do Estado, garantido no artigo 6.º da Constituição (…)” (sublinhados acrescentados).
E mais adiante: “Deve, por isso, reconhecer-se não só que esta garantia de mobilidade corresponde a uma característica essencial das administrações públicas regionais mas também que o Estatuto de cada uma das Regiões é local adequado para ela se inserir, dada a força paramétrica das suas disposições, que vinculam simultaneamente as Regiões e a República”.
8. Deste modo, deverão considerar-se feridas do vício de ilegalidade, por colisão com o artigo 79.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, as disposições contidas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º e no artigo 5.º do decreto em apreço, na medida em que delas resulta, para todos os trabalhadores nomeados definitivamente, a manutenção do vínculo da nomeação definitiva, embora com a possibilidade de opção pelo regime do contrato de trabalho por tempo indeterminado, enquanto que, nos termos do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, os trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º da mesma lei, transitam necessariamente, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, não podendo manter o regime de nomeação definitiva.
9. Na verdade, como se viu, em concretização do princípio da igualdade e para assegurar o exercício do direito à intercomunicabilidade entre os funcionários da administração central e das administrações regionais, o artigo 79.º do Estatuto Político-Administrativo impõe uma uniformidade de disciplina quanto aos “princípios estabelecidos para os funcionários do Estado”, sendo manifesto que a disciplina contida naqueles preceitos reveste semelhante natureza e daí que as normas em causa as contrariam violando assim o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Na sequência da fundamentação exposta, conclui-se no sentido de que as normas contidas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º e no artigo 5.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro, que “Adapta à Administração Regional Autónoma da Madeira a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas“, por desconformidade com o artigo 79.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, são susceptíveis de padecer do vício de ilegalidade.
Apresento a Vossa Excelência
Funchal, de 11 Maio de 2009
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
