Sua Excelência
O Presidente da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma da Madeira
FUNCHAL
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, no exercício da competência que lhe é conferida pelo disposto no artigo 233.º, n.º 2, da Constituição, devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 9 de Julho findo, relativo à “Reestruturação do Instituto do Desporto na Região Autónoma da Madeira, IP-RAM”, solicitando a sua reapreciação, com base nos fundamentos seguintes:
I – O ordenamento jurídico nacional no âmbito da actividade física e do desporto
1. As bases respeitantes à matéria em epígrafe foram aprovadas pela Lei nº 5/2007, de 16 de Janeiro, nelas se consagrando, nomeadamente, princípios de coordenação, de descentralização e de colaboração.
2. Com efeito ali se prescreve no artigo 5º que “O Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais articulam e compatibilizam as respectivas intervenções que se repercutem, directa ou indirectamente, no desenvolvimento da actividade física e no desporto, num quadro descentralizado de atribuições e competências” (n.º 1), e também que “O Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais promovem o desenvolvimento da actividade física e do desporto em colaboração com as instituições de ensino, as associações desportivas e as demais entidades, públicas ou privadas, que actuam nestas áreas” (n.º 2).
3. Entretanto, o Decreto-Lei nº 169/2007, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei nº 274/2007, de 30 de Julho, aprovou a orgânica do Instituto do Desporto de Portugal, I.P. definindo as suas atribuições, órgãos e competências.
4. A Portaria nº 662-L/2007, de 31 de Maio, alterada pela Portaria nº 573/2008,de 4 de Julho, aprovou a seguir os Estatutos do Instituto do Desporto de Portugal, I.P..
II – O ordenamento jurídico regional no âmbito das mesmas actividades
1. O Instituto do Desporto na Região Autónoma da Madeira (doravante Instituto) foi criado pelo Decreto Legislativo Regional nº 19/93/M, de 17 de Setembro, diploma este que veio a ser revogado pelo Decreto Regulamentar Regional nº 6/97/M, de 17 de Março.
2. Na actualidade, a natureza, atribuição, competências, órgãos, gestão financeira e regime de pessoal do Instituto constam do Decreto Regulamentar Regional nº 15/2005/M, de 19 de Abril.
3. Ora, o diploma em apreço propõe-se, na decorrência da Lei nº 3/2004, de 15 de Janeiro (Lei quadro dos Institutos Públicos) com as alterações que entretanto lhe foram introduzidas, nomeadamente pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, proceder à reestruturação do Instituto, como se refere no seu preâmbulo, “por forma a dotá-lo dos meios necessários a assegurar a efectiva concretização das políticas governamentais, nomeadamente, o fomento da actividade física e desportiva, o reforço da sustentabilidade organizativa e financeira do movimento associativo e a garantia da transparência na gestão desportiva”.
4. Para tanto, ao longo dos seus diversos capítulos, Natureza, tutela e sede (Capítulo I), Missão e atribuições (Capítulo II), Órgãos e funcionamento (Capítulo III), Gestão financeira e patrimonial (Capítulo IV), Pessoal (Capítulo V), e Disposições finais e transitórias (Capítulo VI), definem-se as linhas de orientação e execução da missão do Instituto, bem como dos instrumentos para tanto postos à sua disposição.
5. Todavia, na concretização desse objectivo, diversas normas do diploma em análise contrariam princípios fundamentais definidos nas leis gerais do Estado, sendo que tais princípios como decorre do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, são de observância obrigatória por parte do legislador regional.
III – As razões justificativas da devolução
1. Em conformidade com o disposto no artigo 227º, nº 1, alínea a), da Constituição, as regiões autónomas têm o poder, a definir nos respectivos estatutos, de “Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania”.
2. Mas, em concomitância com o respeito pelo limite da reserva de competência dos órgãos de soberania, há que ter ainda em consideração, como parâmetro de legalidade do regime em apreço, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, e alterado pelas Leis n.ºs 130/99, de 21 de Agosto, e n.º 12/2000, de 21 de Junho.
3. Com efeito, como se extrai das disposições conjugadas do n.º 3 do artigo 112.º, da alínea b) do n.º 2 do artigo 280.º e das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º todos da Constituição, os estatutos político-administrativos das regiões autónomas são leis de valor reforçado, gozando de superioridade relativamente aos restantes diplomas legais (neste sentido, sustentando que as normas contidas no artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira gozam de valor reforçado, determinando a ilegalidade das normas inscritas em actos legislativos que as violem, cfr., por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 525/2008, in Diário da República, I Série-A, de 28 de Novembro de 2008).
4. Deste modo, na situação em apreço, importa ter presente o sentido e alcance do artigo 79.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região, com a epígrafe “Estatuto dos Funcionários”, preceito que não pode deixar de se haver como materialmente estatutário, nos termos do qual “A capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral” (n.º 1), e “As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado” (n.º 2) (sublinhados acrescentados).
E parece manifesto que o nº 3 deste mesmo dispositivo “A legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes da insularidade” não constitui “in casu” credencial justificativa da opção do legislador regional, dado que a matéria em apreço não se apresenta com qualquer especial e particular condicionalismo derivado da natureza arquipelágica da Região Autónoma.
5. Por força destas normas estatutárias, os princípios fundamentais estabelecidos no regime de vinculação dos trabalhadores que exercem funções públicas, em particular os que concernem ao regime de manutenção e conversão da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público aplicável aos actuais trabalhadores da Administração Pública e aos que poderiam adquirir essa qualidade em resultado de concursos de recrutamento e selecção, reclassificações e reconversões profissionais de pessoal pendentes à data da entrada em vigor daquele regime, haverão de ser, no essencial, os mesmos para os funcionários dos quadros da administração regional e da administração central.
6. Tal imposição justifica-se, sob pena de fractura do direito à intercomunicabilidade entre os funcionários da administração central e das administrações regionais, com salvaguarda dos direitos adquiridos em matéria de antiguidade e carreira, assegurado e garantido pelo artigo 80.º do Estatuto Político-Administrativo. Na verdade, o efectivo exercício do direito à mobilidade pressupõe a uniformidade de regime de vinculação dos trabalhadores que exercem funções públicas, como corolário também do direito à igualdade de que gozam estes trabalhadores.
E, a não ser assim, não deixariam, por certo, de se suscitarem graves dificuldades na transição entre os quadros da administração central e regional, de funcionários integrados nas mesmas carreiras mas com distinta relação jurídica de emprego.
7. A este propósito no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 525/2008, cit., houve ensejo de se ponderar que “(…) esta garantia de mobilidade explicável pela preocupação, também traduzida nos Estatutos, de conservar a identidade de regras de provimento e de estatuto profissional fixadas na lei geral para os funcionários do Estado (artigo 79.º do EPARAM e artigo 92.º do EPARAA) radica, afinal de contas, no princípio da unidade do Estado, garantido no artigo 6.º da Constituição (…)” (sublinhado acrescentado).
E mais adiante: “Deve, por isso, reconhecer-se não só que esta garantia de mobilidade corresponde a uma característica essencial das administrações públicas regionais mas também que o Estatuto de cada uma das Regiões é local adequado para ela se inserir, dada a força paramétrica das suas disposições, que vinculam simultaneamente as Regiões e a República”.
8. Ora, no que concerne à disciplina do pessoal do Instituto, o artigo 20.º do decreto estabelece que “O pessoal do IDRAM, IP-RAM, rege-se pelas normas aplicáveis aos trabalhadores nomeados definitivamente e pelas normas decorrentes do regime do contrato de trabalho em funções públicas”.
9. Simplesmente, a Lei n.º 64-A/2008, alterou, pelo seu artigo 30.º, a alínea b) do n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 3/2004, impondo ser aplicável aos institutos públicos, quaisquer que sejam as particularidades dos seus estatutos e o seu regime de gestão, “(…) o regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas”.
10. O regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas resulta da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pela Lei n.º 64-A/2008 e adaptada à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro.
11. Por força do disposto nos artigos 9.º, n.º 1, e 4, 10.º, 20.º e 88.º da Lei n.º 12-A/2008, ao pessoal do Instituto deverá aplicar-se o regime do contrato de trabalho em funções públicas - que foi aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro -, salvo quanto aos trabalhadores que exerçam as funções nas condições referidas no artigo 10.º da Lei n.º 12-A/2008.
12. Todavia, quando no nº 3 do artigo 21º do decreto sob análise, se definem quais as carreiras de regime especial a prever no mapa de pessoal do Instituto, não se faz referência às carreiras de inspecção, nem tão pouco a orgânica em anexo ao Decreto Regulamentar nº 15/2005/M, de 19 de Abril, (revogado na quase totalidade do seu articulado pelo presente diploma) inclui no pessoal do Instituto trabalhadores que exerçam as funções a que se reporta o artigo 10º da Lei nº 12-A/2008.
13. Recorde-se que, em matéria similar à presente, o Representante da República devolveu, em 12 de Novembro de 2008, à Assembleia Legislativa o diploma que “Adapta à Administração Regional Autónoma da Madeira a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas”, vindo porém o mesmo a ser confirmado por maioria absoluta dos seus membros em conformidade com o artigo 233.º, n.º 1, da Constituição, sendo seguidamente assinado e publicado como Decreto Legislativo Regional n.º 1/2009/M, de 12 de Janeiro.
14. Todavia, o Representante da República apresentou requerimento para a fiscalização sucessiva de legalidade das normas contidas nos artigos 4.º e 5º deste decreto legislativo regional, encontrando-se o respectivo processo ainda pendente no Tribunal Constitucional.
15. Por outro lado, o já referido nº 3 do artigo 21º, estabelece que “As carreiras de regime especial e corpo especial compreendem o pessoal de informática e o pessoal técnico de diagnóstico e terapêutica” sem que se tenha salvaguardado a aplicação ao pessoal destas carreiras, enquanto carreiras de regime especial e de corpo especial, da disciplina contida no artigo 101º da Lei nº 12-A/2008 e no artigo 18º, nº 1, da Lei nº 64-A/2008.
16. Finalmente, o nº 1 do artigo 15º do diploma em apreço admite a contracção de empréstimos pelo Instituto, remetendo embora para “a legislação aplicável”.
17. Recordar-se-à porém que nos termos do nº 3 do artigo 37º da Lei nº 3/2004, “Os institutos públicos não podem recorrer ao crédito, salvo em circunstâncias excepcionais expressamente previstas na lei de enquadramento orçamental”.
No desenvolvimento da fundamentação exposta, deve concluir-se no sentido de as normas dos artigos 20º, 21º, nº 3, e 15º, nº 1, do decreto relativo à “Reestruturação do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira, IP-RAM” padecerem de ilegalidade por não observância de leis gerais do Estado, contrariando assim disposições expressas do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Nestes termos solicita-se à Assembleia Legislativa a reapreciação do respectivo diploma.
Queira Vossa Excelência aceitar
Funchal, 05 de Agosto de 2009
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
