Sua Excelência
o Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional
LISBOA
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, a coberto do disposto nos artigos 278.º, n.ºs 2 e 3 da Constituição, 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual redacção, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas adiante especificadas, constantes do decreto legislativo regional intitulado “Alteração à lei orgânica da Assembleia Legislativa“, aprovado em sessão plenária no dia 16 do corrente mês de Dezembro e recebido, no seu Gabinete, no dia 19 imediato, nos termos e para os efeitos previstos no nº 1 do artigo 233.º da Constituição, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
I - Uma resenha introdutória havida por necessária
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, no mês de Junho de 2005, suscitou perante esse Tribunal a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas dos artigos 29º e 30º de um decreto, que veio a ser publicado como Decreto Legislativo Regional nº 14/2005/M, de 5 de Agosto, normas essas assim concebidas:
“Artigo 29º
O artigo 46º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro, pelo Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril e pelo Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril, passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 46º
(Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares)
1. Os partidos com um único deputado e os grupos parlamentares dispõem, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual calculada nos seguintes termos:
a) Deputado único/partido e grupos parlamentares, 15×14 SMNR (salário mínimo nacional em vigor na Madeira)/mês/número de deputados.
2. …
3. …
4. …
5. …
6. …
7. …
8. …
9. …
10. …”.
Artigo 30º
O artigo 47º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro, pelo Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril e pelo Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril, passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 47º
(Subvenção aos partidos)
1. …
a) Representação de um só deputado e grupos parlamentares - 1 SMNR x número de deputados.
2. …
3. Os partidos mantêm sempre, até final da VIII Legislatura, a subvenção mensal adquirida, em 31 de Dezembro de 2004, se da aplicação do disposto na alínea a) do nº 1 resultar a sua diminuição.”
2 - A estas normas imputou o requerente, no respectivo petitório, os vícios de inconstitucionalidade orgânica e material, atendo-se, no essencial, ao arrazoado seguinte:
- A Constituição trata especificamente das (Associações e partidos políticos) no artigo 51º. dispondo no seu nº 6 que “A lei estabelece as regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do financiamento público, bem como às exigências de publicidade do seu património e das suas contas”;
- E, o mesmo texto constitucional, no nº 2 do artigo 10º, subordinado à epígrafe (Sufrágio universal e partidos políticos), depois de proclamar que “Os partidos políticos concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular no respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política”, integra-os no domínio dos Princípios Fundamentais, impondo, coerentemente, no artigo 164º, h), caber na exclusiva competência da Assembleia da República, a legislação relativa a “associações e partidos políticos”;
- Ora, deve considerar-se consensualmente adquirido que a matéria a que se reporta o artigo 51º, nº 6, da Constituição - regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do financiamento público - haverá, no seu tratamento normativo, de obedecer e respeitar a regra procedimental decorrente da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República;
- Com efeito, como tem sido assinalado pelo Tribunal Constitucional a norma instituidora da reserva de competência absoluta, para além de abranger tanto a regulamentação positiva quanto a revogação da lei anterior, compreende todo o complexo normativo respeitante à estrutura organizatória e ao conjunto de direitos e obrigações que são inerentes à específica natureza dos partidos políticos (Cfr. por todos, Acórdão nº 160/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12º vol. 1988, pp. 167 e ss).
- Deste modo, as regras respeitantes aos requisitos e limites do financiamento público dos partidos políticos enquanto elementos nucleares do seu funcionamento, dos seus limites e obrigações, à luz da preeminência que aqueles detêm no sistema constitucional, hão-de, por imposição do princípio do Estado de direito e do princípio democrático, integrar o âmbito estrito da reserva legislativa do Parlamento Nacional;
- Na decorrência destes princípios deverá concluir-se que o regime de financiamento público dos partidos políticos bem como das actividades eleitorais em que participam, há-de ser obrigatoriamente estabelecido por lei da Assembleia da República;
- Adquirido que a matéria do financiamento dos partidos políticos e das actividades das campanhas eleitorais, entre estas se incluindo as respeitantes às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, integra obrigatoriamente a reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República, impõe-se concluir ser vedado às regiões autónomas legislar sobre esta matéria;
- Mesmo na eventualidade de o Tribunal reconhecer ao parlamento regional competência legislativa para aprovar as normas postas em crise à luz do seu enquadramento orgânico, ainda assim deveria reconhecer-se a sua falência material pelo facto de se apresentarem despojadas de fundamentação razoável, objectiva e racional estabelecendo, nomeadamente em relação ao regime vigente na República uma diferenciação injusta e desequilibrada;
- Com efeito, no sistema regional em vigor o montante global dos subsídios atribuídos aos gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares (na decorrência das eleições para a Assembleia Legislativa em Outubro de 2004, as representações parlamentares, num universo de 68 deputados, ficaram assim constituídas: PSD - 44; PS - 19; PCP - 2; CDS/PP - 2; BE - 1), é de cerca de 3.000.000 de Euros, passando tal montante por força da nova redacção dada ao artigo 46º, em apreço, para cerca de 5.500.000 Euros, sendo que de tal acréscimo corresponderá ao PSD (cerca de 1.900.000, cabendo-lhe um total anual de 3.500.000 Euros) e ao PS (cerca de 600.000, cabendo-lhe um total anual de 1.500.000 Euros), mantendo os demais partidos políticos (PCP, CDS-PP e BE) os subsídios previstos na lei em vigor, respectivamente, de cerca de 160.000, 160.000 e 80.000 Euros.
- Também, embora em grau menor, a subvenção a que se reporta a redacção concedida ao artigo 47º igualmente em apreço, conduz a uma nova diferenciação retributiva.
- E o sistema que agora se pretende instituir no artigo 46º, quando confrontado com as regras em vigor em matéria de subsidiação dos grupos parlamentares da Assembleia da República, órgão de soberania (artigo 46º da Lei nº 28/2003 de 30 de Julho), revela-se altamente desfavorável para estes, pois que, na eventualidade de se aplicarem aos partidos representados na Assembleia Legislativa, órgão constitucional não soberano, os critérios estabelecidos na República, verificar-se-ia uma diferença para menos, superior a 3.500.000 Euros.
- Acrescentando-se a este saldo a subsidiação contemplada no artigo 47º, no seu confronto com o normativo correspondente da Assembleia da República (artigo 47º, nº 4, da Lei nº 28/2003), a diferença global entre os dois regimes aproxima-se dos 4.000.000 de Euros, com vantagem para os partidos com assento no parlamento regional.
- E tudo isto, sem para tanto se invocar qualquer justificação material fundada e explicitada - na exposição preambular não se apresenta uma única razão justificativa desta tão substancial alteração e beneficiação do regime de financiamento - para um tratamento legislativo desigualitário com o que vigora no plano nacional;
- Por outro lado, como se extrai das normas em causa quando observadas no contexto global dos preceitos e do sistema em que se integram, não foi introduzido qualquer acréscimo de funções, de competências, de actividades, susceptíveis de servir de suporte e fundamento ao reforço da subvenção atribuída aos partidos e aos grupos parlamentares.
- E concluía-se, com suporte na fundamentação agora sumariamente exposta, que as normas em causa, por violação do princípio da igualdade, enfermariam do vício de inconstitucionalidade material.
3 - As teses defendidas pelo requerente não lograram convencer a maioria do Tribunal que, com quatro votos de vencido, tirou o Acórdão nº 376/2005, de 8 de Julho, no qual se pronunciou no sentido da não inconstitucionalidade das normas controvertidas, socorrendo-se para tanto de uma argumentação que, obviamente não cabe aqui reproduzir, havendo porém sido classificada pelo Prof. Jorge Miranda de “muito frágil” pois que:
“- Não existe, nem no plano jurídico, nem no plano politico autonomia funcional dos grupos parlamentares frente aos partidos, bem pelo contrário (como se comprova quer a nível regional, quer a nível nacional);
Não há comparação possível entre a massa de trabalho pedida à Assembleia da República (maxime artigos 161º, 165º, 166º e 169º da Constituição) e o trabalho legislativo da Assembleia Legislativa Regional da Madeira;
Descontinuidade geográfica relevante ocorre ou pode ocorrer nos Açores, não na Madeira”. (Cfr. “O Direito“, Resenha de Jurisprudência, O Tribunal Constitucional em 2005, Ano 138, II, pp. 429 a 431).
Sempre se recordará porém que, em conformidade com o entendimento que no aresto alcançou vencimento, “o legislador regional goza de discricionariedade normativo-constitutiva ‘nos termos da Constituição’ e ‘com as necessárias adaptações’ no que respeita à aplicação à Assembleia Legislativa da região autónoma do regime estabelecido no artigo 180º da Constituição para os Grupos Parlamentares. Pode assim, o legislador regional optar pelos critérios normativos que entenda constituírem as melhores respostas a dar à satisfação das necessidades consubstanciadas na utilização de gabinetes pelos grupos parlamentares, ao nível do apoio técnico, científico, logístico e material - e da respectiva qualidade - tendo em vista o desempenho da função parlamentar que há-de atender às especificidades em que o regime político-administrativo próprio das regiões se fundamenta - as suas características geográficas, económicas, sociais e culturais e históricas aspirações autonomistas das populações insulares (artigo 225º, nº 1, da Constituição).
Ora, como a determinação e satisfação das necessidades humanas e materiais, no domínio da ‘utilização dos gabinetes parlamentares’, de ‘assessoria, contactos com os eleitores e outras actividades correspondentes aos mandatos dos Deputados’ demandam, necessariamente, a previsão de verbas para o seu pagamento há-de ver-se implicada na faculdade de regulação interna a possibilidade da previsão de tais verbas”.
E, ajuntar-se-á também a consideração ali aduzida de que “não tendo as subvenções, cuja concessão os preceitos impugnados prevêem, a natureza de financiamentos directos ou mediatos aos partidos representados na Assembleia Regional, é de concluir, igualmente, que as normas sindicadas não integram o regime de financiamento dos partidos políticos para os efeitos dos artigos 164º, alínea h), e 51º, nº 6, da Constituição, mesmo que entendidos de forma conjugada”.
4 - Com o beneplácito assim concedido pelo Tribunal Constitucional foi o Decreto Legislativo Regional nº 14/2005/M, publicado, iniciando a sua vigência no dia 6 de Agosto de 2005, se bem que as alterações introduzidas nos artigos 46º e 47º, hajam produzido efeitos com retroacção a 1 de Janeiro desse mesmo ano.
Todavia, dada a desusada magnitude dos “subsídios concedidos para utilização dos grupos parlamentares”, bem cedo veio a revelar-se verdadeiramente atribulada a aplicação de tais normas por força da interpretação que pelas diversas forças políticas lhes foi concedida, facto evidenciado pela “Auditoria à utilização das subvenções parlamentares realizadas pela Assembleia Legislativa em 2006″ levada a cabo pelo Tribunal de Contas, (Relatório nº 5/2008 - FS(SRMTC, Processo nº 05/07 - Aud/FS), nos termos da qual “A documentação de suporte na Assembleia Legislativa da Madeira relativa às transferências para os Grupos Parlamentares (GP), Representações Parlamentares (RP) e Deputados Independentes (DI), no montante de € 5.589,305.15, mostrou-se insuficiente, não estando justificada a utilização dada a tais importâncias nos fins legalmente previstos”.
A este respeito foram ali elencadas relativamente a cada partido político com representação parlamentar e deputados independentes, os montantes das transferências recebidas sem que quanto às mesmas tenha sido apresentada documentação comprovativa de que tais transferências tivessem sido utilizadas nos fins legalmente previstos, concretamente, e no que toca aos dois partidos com maior representação parlamentar, nos montantes de € 3.005.668,36, no caso do PPD/PSD e de € 1.298.943,77 no caso do PS.
O relatório da Auditoria veio a ser aprovado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em 2 de Julho de 2008, encontrando-se os autos em poder do Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal, nos termos e para os efeitos dos artigos 29º, nº 4, e 57º, nº 1, da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto.
Ainda no domínio das implicações resultantes da vigência daquelas normas do Decreto Legislativo Regional nº 14/2005/M, bem como das consequências financeiras delas derivadas, foi solicitado pelo Senhor Presidente da Assembleia Legislativa da Madeira um parecer à Procuradoria-Geral da República, Parecer com o nº 50/2007 votado na sessão do Conselho Consultivo de 25 de Setembro de 2008, no qual, além do mais, se dilucidou a questão da competência do Tribunal de Contas no domínio da fiscalização da utilização das verbas destinadas a financiar a actividade parlamentar desenvolvida pelos grupos parlamentares e representações parlamentares da Assembleia Legislativa, porquanto se haviam suscitado dificuldades interpretativas sobre a dimensão da competência do Tribunal de Contas face à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.
Teve-se por necessária a uma melhor compreensão da matéria em apreço proceder à exposição prévia de uma resenha do conjunto de materialidades e vicissitudes que se encontram na génese das normas agora submetidas à fiscalização do Tribunal Constitucional, como aliás decorre com exuberância, do teor do preâmbulo do diploma em que aquelas se inscrevem.
II - O Decreto Legislativo Regional de “Alteração à lei orgânica da
Assembleia Legislativa“
1 - No preâmbulo do decreto sob sindicância começa por se destacar como sua razão de ser essencial, “proceder a adaptações da Lei Orgânica da Assembleia Legislativa da Madeira à nova realidade parlamentar Regional, decorrente das alterações operadas pela nova Lei eleitoral e aclarar, com sentido interpretativo, os artigos 46º, e 47º daquela Lei Orgânica relativos ao financiamento dos partidos com assento parlamentar”.
E, após um longo e laborioso excurso na senda das diversas implicações decorrentes das alterações introduzidas naquelas normas pelo Decreto Legislativo Regional nº 14/2005/M, nomeadamente das consequências concretas resultantes da interpretação que lhes foi dada pelas forças parlamentares regionais e também por força do posicionamento a respeito de tal matéria assumido pelo Tribunal de Contas, a Assembleia Legislativa uma vez mais veio conceder nova redacção aqueles preceitos, aprovando ainda, como preceito complementar daqueles uma disposição transitória indispensável à sua inteligibilidade.
Constituem assim estes dois artigos, o primeiro, subordinado à epígrafe “Alterações à Estrutura Orgânica da Assembleia Legislativa da Madeira“ e o segundo, à epígrafe “Disposição Transitória“ o objecto do presente pedido.
O artigo 1º, para além de alterar o título do Capítulo VII que passou a referir “Apoios aos partidos“ em lugar da antecedente denominação “Apoio aos partidos e grupos parlamentares“, estabelece nova redacção para os artigos 46º e 47º cujo dispositivo foi fixado do modo seguinte:
Artigo 46º
(Gabinetes dos Partidos na Assembleia
1. Os partidos com representação parlamentar dispõem, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual calculada nos seguintes termos:
a) 4×14 I.A.S (Indexante de Apoios Sociais)/mês/número de deputados).
2. O Presidente da Assembleia Legislativa fixa, por despacho, o quadro de pessoal de cada gabinete, por proposta vinculativa de cada partido.
3. Caso o encargo com o respectivo gabinete exceda a verba a que tem direito, nos termos do n.º 1, o partido suportará o excedente, designadamente, por via da subvenção prevista no artigo 47.º.
4. É aplicável aos membros dos gabinetes dos partidos, na Assembleia, o disposto no artigo 11.º do presente diploma.
5. O pessoal referido neste artigo tem direito a uma indemnização mensal equivalente a 8% da remuneração actualizável da categoria que teve nos últimos três anos ou, quando exercendo funções há menos tempo, da categoria que durante mais tempo exerceu, por cada ano completo de desempenho de funções e durante o mesmo número de meses em que esteve afecto ao respectivo gabinete.
6. A indemnização referida no número anterior só tem lugar após a cessação de funções comprovada pelo respectivo partido e tem com limite máximo 80% da remuneração referida.
7. O direito à indemnização referido no n.º 5 suspende-se quando o pessoal que a ele tem direito auferir qualquer tipo de remuneração da função pública.
8. A aplicação do disposto neste artigo não prejudica a situação existente em cada gabinete dos partidos com assento parlamentar, nem a fixação do quadro previsto no n.º 2 prejudica a utilização, pelo respectivo Partido, da totalidade do montante referido no n.º 1 do presente artigo.
9. Os membros dos gabinetes dos partidos com assento parlamentar são portadores de um cartão de identidade, conforme o Anexo III ao presente diploma.
10. O processamento dos vencimentos do pessoal dos gabinetes dos partidos, bem como as despesas com os encargos sociais e respectivo processamento, são da responsabilidade da Assembleia Legislativa com efeitos a partir de 1/01/2009.
11. As contas relativas à subvenção referida no n.º 1, são entregues pelos Grupos Parlamentares às respectivas direcções regionais dos Partidos a fim de serem anexas às que a estrutura regional elabora, para integrarem as contas nacionais a apresentar, anualmente, ao Tribunal Constitucional.”
Artigo 47º
(Subvenção aos partidos)
1. É atribuída uma subvenção anual aos partidos com representação Parlamentar na Assembleia Legislativa da Madeira, calculada nos seguintes termos:
a) 16 x 12 I.A.S (Indexante de Apoios Sociais/mês (12 meses x número de deputados).
2. A subvenção referida no número anterior é paga em duodécimos, por conta de dotações especiais inscritas no orçamento da Assembleia Legislativa e entregue às estruturas regionais dos partidos com assento parlamentar”.
Por seu turno, o artigo 2.º do decreto sub-judice, complemento obrigatório à compreensão e aplicação do artigo 1.º, dispõe do modo seguinte:
Artigo 2º
(Disposição transitória)
“1 - O Indexante de Apoios Sociais agora adoptado como unidade de referência para o cálculo das subvenções destinadas aos partidos e aos gabinetes dos partidos com assento parlamentar, só tem aplicação quando o mesmo atingir o valor do salário mínimo nacional fixado para a Região, no ano de 2008.
2 - Enquanto a convergência a que se refere o número anterior não ocorrer, os montantes das subvenções públicas do financiamento dos partidos, incluindo os gabinetes dos partidos com representação na Assembleia Legislativa, são calculados com base no valor da retribuição mínima mensal garantida fixada no ano de 2008, para a Região.
3 - O disposto no presente Diploma, no tocante à fiscalização financeira das subvenções aos partidos, incluídas as destinadas aos gabinetes dos partidos com assento na Assembleia Legislativa, tem natureza interpretativa.”
2 - Uma leitura atenta da exposição preambular do decreto em análise permite concluir que este visou, primacialmente, aclarar, com sentido interpretativo, os artigos 46.º e 47.º da orgânica da Assembleia Legislativa, na redacção que lhes foi conferida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M, por forma a esclarecer que as dotações a que se referem aqueles artigos, tanto a devida aos grupos parlamentares como a destinada directamente aos partidos, são ambas subvenção pública de financiamento partidário.
É especialmente elucidativo a este respeito, a passagem daquele exórdio quando ali se consignou expressamente: “Por isso, introduziu-se no presente Projecto de Decreto Legislativo Regional uma distinção clara entre a dotação destinada aos Grupos Parlamentares, órgãos partidários, e a dotação directamente atribuída aos partidos com assento na Assembleia Legislativa, através das suas estruturas regionais. Deixa-se igualmente claro que tanto a dotação para os Grupos Parlamentares como a destinada directamente aos partidos são ambas subvenção pública de financiamento partidário” . (Sublinhado acrescentado).
E mais adiante: “Assim, claro é que, como meros órgãos partidários que são, não dotados de qualquer personalidade jurídica, as subvenções públicas que lhes são destinadas, sempre foram tratadas como financiamento partidário pois, na Região, foram sempre anexadas às contas anuais dos partidos, apresentadas ao Tribunal Constitucional, as contas dos Grupos Parlamentares, como estruturas autónomas, em conformidade com o n.º 4 do artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho“. (Sublinhados acrescentados).
5 - Procurando cumprir o desiderato explicitado preambularmente, para além das já referidas substituições nas epígrafes do Capítulo VII e no artigo 46º das expressões “partidos e grupos parlamentares” por “partidos políticos”, cabe especialmente destacar a modificação introduzida na redacção em vigor do nº 1 do artigo 47º, de forma a que onde se lia “Às representações parlamentares é atribuída uma subvenção mensal para encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras actividades correspondentes aos respectivos mandatos (…)” passou a ler-se “é atribuída uma subvenção anual aos partidos com Representação Parlamentar na Assembleia Legislativa da Madeira (…)”, sendo que tal subvenção será entregue “às estruturas regionais dos partidos com assento parlamentar”.
6 - A redacção agora conferida a estes preceitos, quando confrontada com a formulação anterior, denuncia a alteração da substância e da natureza que a Assembleia Legislativa agora lhes pretendeu atribuir, o que é desde logo revelado pelo elemento interpretativo a extrair das considerações preambulares.
7 - Com efeito e contrariamente às normas sobre as quais o Tribunal Constitucional se pronunciou no Acórdão nº 376/2005, o presente diploma, de modo expresso e assumido, concede às verbas ali atribuídas a título de “apoio aos partidos” a natureza de subvenção aos partidos inscrita no âmbito do “financiamento dos partidos políticos“
8 - Refira-se, a título complementar, que a substituição do valor de referência “salário mínimo nacional em vigor na Madeira” por “Indexante de Apoios Sociais”, para cálculo das subvenções referidas, operada pelo decreto em epígrafe, é a solução que consta do Decreto n.º 257/X, da Assembleia da República, que aprova o Orçamento de Estado para 2009, e que vem alterar a Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, sendo que o “Indexante dos Apoios Sociais” foi criado pela Lei n.º 53-B/2006, de 29 de Dezembro.
III - A matéria do financiamento público para a realização dos fins próprios dos partidos políticos e a competência legislativa do parlamento regional
1 - Como já antecedentemente se deixou referido a propósito da argumentação aduzida no pedido que culminou na prolação do Acórdão nº 376/2005, e que por inteiro se confirma as regras respeitantes aos requisitos e limites do financiamento público dos partidos políticos, enquanto elementos nucleares do seu funcionamento, dos seus direitos e obrigações, à luz da preeminência que detêm no sistema constitucional, hão-de por imposição do princípio do Estado de direito e do princípio democrático, integrar o âmbito da reserva do parlamento.
2 - Na delimitação do âmbito da reserva parlamentar em matéria de financiamento dos partidos políticos, haverá ainda de considerar que o artigo 51.º, n.º 6, da Constituição, como sublinha GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., pág. 321, “dá guarida a uma concepção estadualista de financiamento público, pois neste financiamento cabem não só os financiamentos das campanhas eleitorais [financiamento estadual imediato], mas também os chamados financiamentos estruturais mediatos [atribuição de subsídios aos partidos representados no parlamento]“.
3 - E o mesmo Autor, acompanhado por Vital Moreira, igual entendimento sustenta na “Constituição da República Portuguesa Anotada“, vol. I, Coimbra Editora, 2007, a p. 688, quando ali se considera que “A Constituição estabelece uma imposição legislativa ao conferir à lei (da Assembleia da República) a definição das regras do financiamento dos partidos políticos, bem como das exigências de publicidade referente ao património e às contas”.
4 - A natureza constitucional dos partidos políticos, o seu âmbito nacional, e os condicionamentos impostos aos actos normativos que lhes digam respeito, reclamam a conclusão de que o regime do seu financiamento público bem como das actividades eleitorais em que participem, há-de ser obrigatoriamente estabelecido por lei da Assembleia da República.
5 - Deste modo, adquirido que a matéria do financiamento dos partidos políticos e das actividades das campanhas eleitorais, entre estas se incluindo as respeitantes às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, integra obrigatoriamente a reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República, deve concluir-se ser vedado às regiões autónomas legislar sobre esta matéria.
6 - A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo Estatuto Político-Administrativo “que não estejam reservadas aos órgãos de soberania” (artigo 228º, nº 1), decorrendo também este limite negativo da competência legislativa regional do artigo 227º, nº 1, alínea a), da Constituição.
7 - Integrando as matérias em causa o âmbito da reserva absoluta da Assembleia da República, resulta manifesto que o parlamento regional não dispõe de competência legislativa para aprovar actos normativos respeitantes a essa disciplina jurídica.
IV - As normas objecto do pedido e os princípios constitucionais
da igualdade e da proporcionalidade
1 - Mesmo quando se reconheça ao parlamento regional competência legislativa para aprovar as normas postas em crise à luz do enquadramento orgânico referido, sempre caberá indagar, agora numa perspectiva e num enquadramento material, se para tanto goza de inteira disponibilidade ou se, pelo contrário, tal competência deverá ser exercida no quadro de determinados parâmetros condicionadores, atendo-se a critérios de igualdade e proporcionalidade que não briguem com a unidade legislativa do ordenamento jurídico nacional.
2 - Pese embora a revisão constitucional de 2004 haver eliminado os princípios fundamentais das leis gerais da República como limite condicionador da competência legislativa regional, acha-se esta ainda vinculada ao princípio da unidade do Estado e do sistema legislativo bem como aos princípios constitucionais que daquela são tradução, entre estes avultando os princípios da proporcionalidade, decorrente do Estado de direito democrático e da igualdade (Cfr. artigos 2º, 3º, nº 3 e 13º).
3 - O reconhecimento do princípio da igualdade como valor constitucional, converte-o em critério geral que modela o ordenamento jurídico no seu conjunto e releva como elemento de interpretação e de integração desse mesmo ordenamento, logo, por isso, também da própria Constituição (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 400/91, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 20 vol., pp. 137 e ss).
4 - Ora, no sistema regional em vigor, a subvenção a que se reporta a redacção concedida aos artigos 46.º e 47º da orgânica da Assembleia Legislativa conduziu a uma diferenciação retributiva considerável, por confronto com o montante devido por aplicação das regras em vigor em matéria de subsidiação dos grupos parlamentares da Assembleia da República, órgão de soberania (artigo 46º da Lei nº 28/2003), revelando-se altamente desfavorável para estes.
5 - E o sistema que agora se pretende instituir através da nova redacção que o decreto em crise confere aqueles preceitos, muito em especial, ao artigo 47º, quando confrontado com a redacção vigente, vem agravar manifestamente a diferenciação actual, traduzindo uma realidade tanto no plano material, como no plano jurídico, distinta da que foi contemplada no Acórdão nº 376/2005.
6 - Na verdade, de acordo com a nova redacção dada ao artigo 47.º, “é atribuída uma subvenção anual aos partidos com representação parlamentar na Assembleia Legislativa da Madeira, calculada nos seguintes termos: a) 16 x 12 I.AS Indexante de Apoios Sociais/mês (12 meses x número de deputados)”, sendo que, enquanto não se atingir uma convergência entre o valor do Indexante de Apoios Sociais e o valor do salário mínimo nacional, os montantes das subvenções públicas são calculados com base no valor da retribuição mínima mensal garantida fixada no ano de 2008, para a Região (cfr. artigo 2.º, n.º 2 , do decreto em apreço). Sucede que, nos termos do artigo 47.º da orgânica em vigor a subvenção devida aos partidos corresponde “ao valor de dois terços da salário mínimo nacional aplicável nesta Região Autónoma (SMNR) por deputado eleito, mais a ponderação dos seguintes factores: a) representação de um só deputado e grupos parlamentares - 1 SMNR x número de deputados”.
7 - Todavia, o diploma em causa não invoca qualquer justificação material fundada para um tratamento legislativo desigualitário com o que vigora no plano nacional.
8 - Por outro lado, como se extrai das normas em causa quando observadas no contexto global dos preceitos e do sistema em que se integram, não foi acrescentado qualquer acréscimo de funções, de competências, de actividades, susceptíveis de servir de suporte e fundamento ao reforço do “Apoio aos partidos” através das verbas concedidas aos “Gabinetes dos Partidos na Assembleia” e aos “Partidos”.
9 - Deste modo, e seja qual for a natureza e o destino da subsidiação a que se reportam as normas impugnadas, tem-se por altamente duvidoso que se verifique a existência de particularidades ou especificidades regionais justificativas de tão grande diferenciação de tratamento, recordando-se que o regime dos partidos políticos é unitário e uniforme no todo nacional, achando-se constitucionalmente vedada a existência de partidos com índole ou âmbito regional.
10- E, por fim, cumpre ter presente como princípio matricial que, se hoje em dia o financiamento público aos partidos políticos e aos grupos parlamentares é pacificamente aceite, não apenas relativamente às campanhas eleitorais, como, em geral, à indispensável manutenção de uma estrutura administrativa permanente, desde logo no âmbito parlamentar, importa acentuar que tal financiamento público “se deve conter dentro de certos limites, para que não se crie uma dependência em relação ao Estado, que se repercuta depois sobre a liberdade dos próprios partidos“.
V - Síntese conclusiva
Na sequência do que vem de se expor, o Representante da República para a Região Autónoma da Madeira requer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas anteriormente especificadas - artigos 1.º e 2.º do Decreto em apreço - por eventual violação do disposto nos artigos 164º, alínea h), 227º, nº 1, alínea a), 228º, nº 1, 2º, 3º, nº 3 e 13º da Constituição.
Queira Vossa Excelência aceitar
Funchal, 26 de Dezembro de 2008
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
