Sistema Regional de Gestão Territorial

Sua Excelência

o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira

FUNCHAL

Em conformidade com o disposto no artigo 233º, n.º 2, da Constituição e no exercício da competência que por este normativo lhe é conferida, o Representante da República devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 10 do mês de Julho findo, que define o “Sistema Regional de Gestão Territorial“, solicitando a sua reapreciação com base e suporte nos fundamentos seguintes:

I - O quadro normativo vigente

  1. O artigo 65º da Constituição, subordinado à epígrafe (Habitação e Urbanismo), dispõe no nº 4, que “O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública urbanística” sendo que, como decorre do nº 5 do mesmo preceito, “É garantida a participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento urbanístico e de quaisquer outros instrumentos de planeamento físico do território“.

  2. A matéria relativa às “Bases do ordenamento do território e do urbanismo” acha-se contemplada na alínea z), nº 1, do artigo 165º da Constituição, no qual se define a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República.

  3. Porém, como decorre do disposto na alínea b), do nº 1, do artigo 227º da Constituição, o Parlamento Regional poderá legislar neste domínio reservado desde que credenciado com autorização legislativa concedida pela Assembleia da República, circunstância esta não verificada na situação em apreço.

  4. Todavia, a Assembleia Legislativa, a coberto do preceituado na alínea c), do nº 1, do artigo 227º, da Constituição, mesmo que despojada daquela autorização, sempre poderá “desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam“, sendo que as matérias respeitantes a “Política de solos, ordenamento do território e equilíbrio ecológico“, são consideradas de interesse específico pela alínea i) do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, na versão actualmente em vigor, com a consequência decorrente do artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho.

  5. Tendo a Assembleia da República aprovado pela Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, então qualificada como lei geral da República, as “Bases da política de ordenamento do território e de urbanismo” (doravante lei de bases), diploma este que viria a sofrer alterações introduzidas pela Lei nº 54/2007, de 31 de Agosto, dispõe a Assembleia Legislativa de competência para desenvolver as opções político-legislativas fundamentais ali definidas em termos de a estas se circunscreverem.

  6. A lei de bases, depois de estabelecer os princípios gerais a que deve obedecer a política de ordenamento do território e de urbanismo (artigo 5º) e de fixar os objectivos a alcançar através desse ordenamento (artigo 6º), prescreve que tal política assenta no sistema de gestão territorial, organizado num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos: o âmbito nacional, o âmbito regional, e o âmbito municipal (artigo 7º).

  7. O sistema de gestão territorial concretiza a interacção coordenada destes três âmbitos, através de um conjunto coerente e racional de instrumentos de gestão territorial.

  8. Estes instrumentos, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham, integram instrumentos de desenvolvimento territorial, instrumentos de planeamento territorial, instrumentos de política sectorial e instrumentos de natureza especial (artigo 8º).

  9. A enumeração e caracterização destes instrumentos contém-se nos diversos números do artigo 9º da lei de bases, nos termos dos quais são instrumentos de desenvolvimento territorial, o programa nacional de política de ordenamento do território [nº 1, alínea a)], os planos regionais de ordenamento do território [nº 1, alínea b)] e os planos intermunicipais de ordenamento do território [nº 1, alínea c)].

  10. São instrumentos de planeamento territorial os planos municipais de ordenamento do território que compreendem: o plano director municipal [nº 2, alínea a)]; o plano de urbanização [nº 2, alínea b)]; e o plano de pormenor [nº 2, alínea c)].

  11. São instrumentos de política sectorial os planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos sectores da administração central (nº 3), e constituem instrumentos de natureza especial os planos especiais de ordenamento do território (nº 4).

  12. As relações entre os instrumentos de gestão territorial são estabelecidas no artigo 10º da lei de bases, cumprindo destacar neste domínio os seguintes princípios:

    1. Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial;

    2. Os instrumentos de desenvolvimento territorial e os instrumentos de política sectorial traduzem um compromisso recíproco de integração e compatibilização das respectivas opções;

    3. Os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais relativamente aos quais tenham competência especial;

    4. Os planos especiais de ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais.

  13. Os instrumentos de gestão territorial vinculam as entidades públicas, e os planos municipais e especiais de ordenamento do território são ainda vinculativos para os particulares (artigo 11º).

  14. O direito à informação dos particulares, tanto nos procedimentos de elaboração e alteração, como após a publicação dos instrumentos de gestão territorial (planos municipais e especiais de ordenamento do território) é assegurado pelo artigo 12º, dispondo sobre as garantias reconhecidas aos titulares de direitos e interesses lesados por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares e mesmo daqueles em que não exista vinculação directa, o artigo 13º, ainda da lei de bases.

  15. O Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, em cujo processo de elaboração se procedeu à audição das regiões autónomas, desenvolveu as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, definindo o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial.

  16. A sua aplicação às Regiões Autónomas, “Sem prejuízo de diploma regional que proceda às necessárias adaptações” resultava do disposto no artigo 156º.

  17. O Decreto-Lei nº 380/99, foi depois objecto de diversas alterações, a última das quais introduzida pelo Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, que o republicou, nele se contendo um dispositivo nos termos do qual se determinou a sua aplicação às Regiões Autónomas, “Sem prejuízo das adaptações decorrentes da estrutura da administração regional autónoma“.

  18. Recorde-se ainda a Lei nº 58/2007, de 4 de Setembro, [Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT)], que, nos termos do seu artigo 2º se “aplica a todo o território nacional, abrangendo o território historicamente definido no continente europeu e os arquipélagos dos Açores e da Madeira, bem como as águas territoriais definidas por lei, sem prejuízo das competências das Regiões Autónomas” (nº 1), constituindo o “PNPOT o quadro normativo de referência dos instrumentos de gestão territorial da responsabilidade dos Açores e da Madeira” (nº 2).

  19. No domínio do ordenamento jurídico regional, após a regionalização de competências operada pelo Decreto-Lei nº 365/79, de 4 de Setembro, nas matérias de habitação, urbanismo, obras públicas, ordenamento físico, recursos hídricos e ambiente, foram aprovados diversos diplomas, posteriormente alterados ou revogados, cabendo agora fazer referência ao Decreto Legislativo Regional nº 8-A/2001/M, de 20 de Abril, que adaptou à Região o Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro e ao Decreto Legislativo Regional nº 17/2002/M, de 29 de Agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 12/2007/M, de 16 de Abril que aprovou o Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira (POTRAM), plano de natureza sectorial de acordo com a terminologia e a caracterização adoptadas no Decreto-Lei nº 380/99 e no Decreto Legislativo Regional nº 8-A/2001/M.

II - O quadro normativo a constituir

  1. O decreto em análise, muito embora não invoque no formulário inicial a lei de bases como é constitucional e legalmente exigível (artigo 227º, nº 4 da Constituição e 16º, nº 2, da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro, republicada em Anexo à Lei nº 42/2007, de 24 de Agosto), apresenta-se como diploma de seu desenvolvimento, revogando, em concomitância, o Decreto Legislativo Regional nº 8-A/2001/M, e instituindo como legislação subsidiária, em tudo quanto não contrarie o que nele se dispõe, o Decreto-Lei nº 380/99.
  2. E, do confronto do articulado sob sindicância com a disciplina estabelecida neste decreto-lei, verifica-se que a quase totalidade do seu regime veio a ser adoptada pela Assembleia Legislativa, sem embargo de algumas disposições se apresentarem com cariz inovatório.
  3. Em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 2º, o sistema regional de gestão territorial organiza-se, num quadro de interacção coordenada, em dois âmbitos: o âmbito regional (a); o âmbito municipal (b).
  4. E, como decorre do nº 3 do mesmo preceito, o âmbito regional é concretizado através dos seguintes instrumentos: o plano regional de ordenamento do território (a); os planos sectoriais com incidência territorial (b).
  5. Por seu turno, resulta do nº 4 ainda daquele dispositivo que o âmbito municipal é concretizado através dos instrumentos seguintes; os planos intermunicipais de ordenamento do território (a); os planos municipais de ordenamento do território, que integram os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor (b).
  6. As normas dos artigos 11º, nº 3 (Relação entre os instrumentos de âmbito regional e municipal), 13º, nºs 5 e 6 (Actualização dos planos) e 44º (Ratificação pelo Governo Regional), quando analisadas conjuntamente, apresentam-se com conteúdo inovatório, relativamente ao estatuído nos artigos 24º, 25º, nº 1 e 80º do Decreto-Lei nº 380/99, na redacção em vigor.
  7. Com efeito, de harmonia com o artigo 11º, nº 3, “quando contrariem o plano regional de ordenamento do território ou planos sectoriais com incidência territorial preexistentes, os planos intermunicipais e os planos municipais de ordenamento do território indicam expressamente quais as normas e/ou as peças gráficas daqueles que revogam ou alteram“.
  8. Analogamente, os nºs 5 e 6 do artigo 13º determinam que, quando contrariem instrumentos de gestão territorial com os quais devessem ser compatíveis, “a ratificação de planos intermunicipais e de planos directores municipais de ordenamento do território” indica quais as formas de adaptação dos instrumentos de gestão territorial preexistentes determinadas pela sua aprovação.
  9. Sendo que, nos termos do artigo 44º, “os planos intermunicipais são ratificados pelo Governo Regional quando contrariem o plano regional de ordenamento do território ou planos sectoriais com incidência territorial” (nº 1), determinando tal ratificação “a correspondente alteração dos elementos documentais afectados, escritos ou desenhados, por forma a que traduzam a actualização da disciplina vigente” (nº 2), a qual ocorre “a solicitação das câmaras municipais envolvidas, da associação de municípios ou sob proposta da Secretaria Regional com a tutela do ordenamento do território” (nº 3).
  10. Ora, da interpretação conjugada dos artigos 24.º, 25.º, n.º 1, e 80.º do Decreto-Lei n.º 380/99, na redacção em vigor - adoptada pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, no seguimento da alteração introduzida aos artigos 20.º, n.º 4, alínea a), e 23.º da lei de bases pela Lei n.º 54/2007 - decorre que quer os planos municipais quer os planos intermunicipais de ordenamento do território devem respeitar os planos regionais, os planos sectoriais e os planos especiais de ordenamento do território, admitindo-se, contudo, expressamente, a existência de planos municipais incompatíveis com planos regionais e sectoriais preexistentes, desde que ratificados pelo Governo. Não se prevê idêntica possibilidade de derrogação pelos planos intermunicipais que, consequentemente, não estão sujeitos a ratificação.
  11. Também com carácter inovatório se apresenta o artigo 12.º, n.º 4 (Relação entre os instrumentos de âmbito municipal) nos termos do qual, “Em casos excepcionais e devidamente fundamentados, os planos de urbanização podem contrariar o plano director municipal e os planos de pormenor podem contrariar os planos de urbanização e o plano director municipal“, mas sem que os artigos 57.º (Aprovação) e 58.º (Ratificação) do decreto alarguem o regime de ratificação do Decreto-Lei n.º 380/99, previsto apenas para os planos directores municipais, aos planos de urbanização e aos planos de pormenor, que não estarão sujeitos a ratificação, mesmo que contrariem o plano director municipal.
  12. Verifica-se ainda, que os artigos 42.º, n.º 2, (Parecer do Governo Regional) e 56.º , n.º 2, (Parecer final) se revelam inovatórios por confronto com os artigos 66.º, n.º 2, e 78.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 380/99. Na verdade, enquanto os artigos 42.º, n.º 2, e 56.º, n.º 2, consideram vinculativo o parecer da Secretaria Regional com a tutela do ordenamento do território, a emitir previamente à aprovação dos planos intermunicipais e municipais pelas entidades municipais competentes, os artigos 66.º, n.º 2, e 78.º, n.º 2, qualificam expressamente como não vinculativos os pareceres da comissão de coordenação e desenvolvimento regional que precedem a aprovação dos mesmos planos.
  13. Também com carácter inovatório se apresenta o artigo 79º do diploma em apreço, que rege sobre a “Alteração por adaptação dos instrumentos de gestão territorial“, aí se adoptando uma orientação distinta da perfilhada pelas disposições combinadas dos artigos 97º, nº 3 e 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 380/99.
  14. Finalmente, o decreto em apreço é omisso quanto ao estabelecimento de directrizes na definição do conteúdo material dos instrumentos de gestão territorial em ordem à preservação dos recursos e valores materiais, património arqueológico e arquitectónico, redes de acessibilidades, infra-estruturas, sistema urbano e localização e distribuição das actividades económicas.

III - As causas da devolução

  1. Nos desenvolvimentos subsequentes, e relativamente às normas do decreto em apreço que se apresentam como inovatórias da disciplina contida no Decreto-Lei nº 380/99, procurar-se-á avaliar da sua validade jurídico-constitucional aferida em função do acatamento devido aos princípios cogentes da lei de bases do ordenamento do território.
  2. Cabe, por isso, indagar se os artigos 11.º, n.º 3, 13.º, n.ºs 5 e 6, e 44.º, ao admitirem que os planos intermunicipais de ordenamento do território desrespeitem os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais, criando um regime de ratificação para o efeito, colidem com alguma base da política de ordenamento do território.
  3. Ora, resulta evidente da redacção em vigor da lei de bases que os planos intermunicipais não estão nem podem estar sujeitos a ratificação.
  4. Com efeito, se na redacção originária do artigo 20.º, n.º 3, da lei de bases (e, no seu desenvolvimento, do artigo 68.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 380/99), os planos intermunicipais de ordenamento do território estavam sempre sujeitos a ratificação pelo Governo, tendo em vista a verificação da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes e com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes, depois da alteração a este preceito da lei de bases pela Lei n.º 54/2007 (e, consequentemente, com a revogação do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 380/99 pelo Decreto-Lei n.º 316/2007), os planos intermunicipais deixaram de estar sujeitos a ratificação pelo Governo.
  5. Assim, nos termos da nova redacção dada aos artigos 20.º e 23.º da lei de bases pela Lei n.º 54/2007, actualmente apenas se encontram sujeitos a ratificação pelo Governo os planos regionais de ordenamento do território e os planos directores municipais, e estes últimos apenas quando se verifique a sua incompatibilidade com planos regionais de ordenamento do território e planos sectoriais. Os planos intermunicipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor deixaram de estar sujeitos a ratificação pelo Governo, ratificação que se destinava à apreciação da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes e com os instrumentos de gestão territorial eficazes.
  6. Do mesmo modo, em face da redacção em vigor da lei de bases, impõe-se a conclusão de que os planos de urbanização não podem contrariar o plano director municipal nem os planos de pormenor podem contrariar os planos de urbanização e o plano director municipal, pelo que o n.º 4 do artigo 12.º do decreto em epigrafe se encontra ferido de ilegalidade.
  7. Com efeito, embora a lei de bases, ao regular, no artigo 10.º, as relações entre instrumentos de gestão territorial, seja omissa quanto à existência de uma relação hierárquica entre planos directores municipais, planos e urbanização e planos de pormenor, tal hierarquia é um corolário da natureza de cada um destes planos, definida pela lei de bases.
  8. Assim, segundo o artigo 9.º, n.º 2, alínea a), da lei de bases, cabe ao plano director municipal estabelecer, com base na estratégia de desenvolvimento local, a estrutura espacial, a classificação básica do solo, bem como parâmetros de ocupação, considerando a implantação dos equipamentos sociais, e desenvolver a qualificação dos solos urbano e rural. O plano de urbanização, nos termos da alínea b) do n.º 2 do mesmo preceito, desenvolve, em especial, a qualificação do solo urbano. E o plano de pormenor, segundo a alínea c) do mesmo número, define com detalhe o uso de qualquer área delimitada do território municipal. Ora, por força do artigo 15.º da lei de bases, a qualificação dos solos a definir e concretizar pelos planos de urbanização e de pormenor, é feita com respeito pela sua classificação básica, definida no plano director municipal.
  9. Também os artigos 42.º, n.º 2, e 56.º, n.º 2, do decreto em apreço, ao considerarem vinculativo o parecer da Secretaria Regional com a tutela do ordenamento do território, a emitir previamente à aprovação dos planos intermunicipais e municipais pelas entidades municipais competentes, não se harmonizam com os artigos 20.º, n.ºs 3 e 4, e 22.º da lei de bases.
  10. Segundo o artigo 20.º, n.ºs 3 da lei de bases, “os planos intermunicipais de ordenamento do território são elaborados pelas câmaras municipais envolvidas e, após parecer da junta regional, aprovados pelas assembleias municipais respectivas“.
  11. Por sua vez, de acordo com o n.º 4 do artigo 20.º da lei de bases, os planos municipais, elaborados pelas câmaras municipais e aprovados pelas assembleias municipais, estão também sujeitos a parecer da junta regional.
  12. Finalmente, o artigo 22.º da lei de bases, sob a epígrafe “Pareceres da junta regional“, estabelece o seguinte: “1-Os pareceres a emitir pela junta regional relativamente aos planos municipais e intermunicipais incidem sobre a sua articulação com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município ou municípios em causa, definidos por instrumentos de desenvolvimento territorial, de planeamento territorial, de política sectorial ou de natureza especial. 2- A junta regional deve suscitar a ilegalidade dos instrumentos de planeamento territorial sujeitos à sua apreciação junto das entidades competentes para a respectiva aprovação“.
  13. Ora, apesar de a lei de bases não referir expressamente que os pareceres a emitir pela junta regional não são vinculativos, tal solução impõe-se por força da regra geral contida no artigo 98.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, segundo a qual “Salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos“, entendendo-se por pareceres não vinculativos, segundo o n.º 1 do mesmo preceito, “aqueles cujas conclusões não tenham de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão“.
  14. Desta forma, não podem os artigos 42.º, n.º 2, e 56.º, n.º 2, do decreto em epígrafe considerar vinculativos os pareceres a emitir pela Secretaria Regional da tutela do ordenamento do território, sob pena de colisão com os artigos 20.º, n.ºs 3 e 4, e 22.º da lei de bases.
  15. E não podem ainda porque ao considerarem vinculativos os pareceres a emitir pela Secretaria Regional com a tutela do ordenamento do território, limitam, para além do que resulta da lei de bases, as competências dos municípios quanto à aprovação dos planos intermunicipais e municipais.
  16. Acresce que sempre se afiguraria incoerente fazer depender a aprovação de plano intermunicipal e de plano director municipal de prévio parecer vinculativo da Secretaria Regional competente, incidindo o parecer sobre a conformidade destes planos com os demais instrumentos de gestão territorial, e depois admitir a ratificação pelo Governo Regional daqueles planos, quando incompatíveis com planos regionais e sectoriais.
  17. Como se referiu, o artigo 79º do diploma em apreço, que rege sobre a “Alteração por adaptação dos instrumentos de gestão territorial“, adopta uma orientação distinta da perfilhada pelas disposições combinadas dos artigos 97º, nº 3 e 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 380/99.
  18. Na verdade, contrariamente ao estabelecido nestes preceitos, o artigo 79.º não salvaguarda a competência das entidades a quem cabe a aprovação dos instrumentos de gestão territorial, mas apenas as competências das entidades a quem cabe a elaboração dos mesmos instrumentos.
  19. Ora, na medida em que esta omissão é susceptível de ser interpretada no sentido de os planos intermunicipais e planos municipais de ordenamento do território poderem ser alterados por adaptação, sem que a deliberação de adaptação caiba às assembleias municipais, o artigo 79.º do decreto sob apreciação colide com o artigo 20.º, n.ºs 3 e 4 da lei de bases.
  20. Finalmente, o decreto em apreço, sendo omisso quanto ao estabelecimento de directrizes na definição do conteúdo material dos instrumentos de gestão territorial em ordem à preservação dos recursos e valores naturais, património arqueológico e arquitectónico, redes de acessibilidades, infra-estruturas, sistema urbano e localização e distribuição das actividades económicas, não confere cabal desenvolvimento aos artigos 3.º (fins da política de ordenamento do território), 5.º (Princípios gerais) e 6.º (objectivos do ordenamento do território e do urbanismo) da lei de bases.

Na sequência do que vem de se expor e porque se consideram as normas do decreto que define o “Sistema Regional de Gestão Territorial” atrás assinaladas, como não circunscritas ao âmbito das bases contidas na Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, na sua actual redacção, devolvo o respectivo diploma à Assembleia Legislativa, solicitando a sua reapreciação.

Apresento a Vossa Excelência

Funchal, 8 de Agosto de 2008

O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,

(Antero Alves Monteiro Diniz)

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