Decreto Legislativo Regional
Mensagem de devolução
Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
FUNCHAL
Ao abrigo do disposto no artigo 233.º, n.º 2, da Constituição e no exercício da competência que lhe é conferida por esse normativo, o Representante da República devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 13 do mês de Maio findo, que “Adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 23/2006, de 23 de Junho, que aprova o reconhecimento das associações juvenis com sede na R.A.M. e o estatuto do dirigente associativo juvenil “, solicitando a sua reapreciação com base e suporte nos fundamentos seguintes:
I - O quadro normativo em vigor
A - No âmbito da República
1. O regime jurídico do associativismo jovem e dos programas de apoio ao desenvolvimento da sua actividade, foi estabelecido pela Lei n.º 23/2006, de 23 de Junho, diploma este que se explana ao longo de nove capítulos, assim epigrafados: Capítulo I (Disposições e princípios gerais); Capítulo II (Associações juvenis); Capítulo III (Associações de estudantes); Capítulo IV (Direitos e deveres das associações de jovens); Capítulo V (Estatuto do dirigente associativo jovem); Capítulo VI (Registo Nacional do Associativismo Jovem); Capítulo VII (Programas de apoio ao associativismo jovem); Capítulo VIII (Fiscalização); Capítulo IX (Disposições finais e transitórias).
2. Em conformidade com o disposto no artigo 2.º, n.º 1, deste diploma, consideram-se associações de jovens, “as associações juvenis e as associações de estudantes, reconhecidas nos termos da mesma lei, bem como as respectivas federações.“
3. Por seu turno, como decorre do artigo 3.º, n.º 1, daquele mesmo diploma, são associações juvenis “as associações com mais de 75% de associados com idade igual ou inferior a 30 anos, em que o órgão executivo é constituído por 75% de jovens com idade igual ou inferior a 30 anos” [alínea a)] e as “associações sócio-profissionais com mais de 75% de associados em idade igual ou inferior a 35 anos” [alínea b)].
4. Segundo o mesmo artigo 3.º, são equiparadas a associações juvenis “as organizações de juventude partidárias ou sindicais, desde que preencham os requisitos mencionados na alínea a) de número anterior e salvaguardadas as disposições legais que regulam os partidos políticos e as associações sindicais” (n.º 2), bem como “as organizações nacionais equiparadas a associações juvenis, desde que reconhecidas pela World Association of Girl Guides and Girl Scouts e pela World Organization of the Scout Movement” (n.º 3).
5. Ainda em obediência a este preceito “podem ser equiparadas a associações juvenis as entidades sem fins lucrativos de reconhecido mérito e importância social que desenvolvam actividades que se destinem a jovens, mediante despacho anual do membro do governo responsável pela área da juventude” (n.º 4).
6. São definidas como associações de estudantes, pelo artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2006, “aquelas que representam os estudantes do respectivo estabelecimento de ensino básico, secundário, superior ou profissional”.
7. Para os efeitos do disposto nesta lei, são considerados grupos informais de jovens, “os grupos que sejam constituídos exclusivamente por jovens com idade igual ou superior a 30 anos, em número não inferior a cinco elementos” (artigo 2.º, n.º 2).
8. Ainda por força deste diploma, as associações juvenis e as associações de estudantes “são livres de se agruparem ou filiarem em federações de âmbito sectorial, local, regional, nacional ou internacional com fins idênticos ou similares aos seus” (artigo 5.º, n.º 1).
9. Sob a epígrafe “Regiões Autónomas” o artigo 50.º da Lei n.º 23/2006, prescreve que “o disposto na presente lei em matéria de reconhecimento das associações de jovens, bem como quanto ao estatuto do dirigente associativo jovem, passa, com as necessárias adaptações, a ser da competência dos respectivos órgãos regionais”.
B - No âmbito das Regiões Autónomas
1. O apoio ao associativismo juvenil na Região Autónoma da Madeira foi objecto do Decreto Regulamentar Regional n.º 14/88/M, de 6 de Junho, que fez aplicação no espaço regional do Decreto-Lei n.º 91-A/88, de 16 de Março (diploma este revogado pela Lei n.º 23/2006), limitando-se, em bom rigor, a determinar quais as entidades regionais competentes para proceder à execução do respectivo articulado.
2. No plano de matérias conexas com as que constituem o tema nuclear do diploma sob apreciação, para além da Portaria n.º 56/88, de 13 de Julho (Aprova os modelos de impressos através dos quais as associações de estudantes deverão formalizar os pedidos de apoio técnico, material e financeiro), e da Portaria n.º 151/90, de 2 de Outubro (Aprova o regulamento de concessão de apoios, técnicos e financeiros às associações de guias e escuteiros na R.A.M.), foram ulteriormente editados, o Decreto Legislativo Regional n.º 19/2002/M, de 16 de Novembro (Estatuto do dirigente desportivo na R.A.M.), o Decreto Legislativo Regional n.º 22/2003/M, de 14 de Agosto (Estatuto do dirigente cultural na R.A.M.), o Decreto Legislativo Regional n.º 23/2004/M, de 20 de Agosto (Regime de apoio ao voluntariado social na R.A.M.) e o Decreto Legislativo Regional n.º 12/2005/M, de 26 de Julho - alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2007/M, de 11 de Janeiro (Regime jurídico de atribuição de comparticipações financeiras ao associativismo desportivo).
3. O regime de apoios a conceder na Região Autónoma dos Açores às entidades ou indivíduos que promovam iniciativas destinadas à juventude, foi estabelecido pelo Decreto Legislativo Regional n.º 23/97/A, de 8 de Novembro.
4. Este diploma veio a ser regulamentado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 5/98/A, de 3 de Abril, dispondo sobre as condições a que deve obedecer o Registo Regional de Associações Juvenis e pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/99/A, de 26 de Junho, que aprovou o Regulamento geral do regime de apoios a actividades destinadas aos jovens e o Regulamento específico da cooperação técnica e financeira para a aquisição, beneficiação ou construção de sedes e outras instalações das associações juvenis.
II - O quadro normativo que se pretende constituir
1. Como se assinala na exposição preambular do decreto em apreço, “até ao presente, quer o regime para reconhecimento das associações juvenis com sede na R.A.M., quer as formas de apoios e, até inclusive, o estatuto jurídico dos dirigentes juvenis que aqui neste diploma são vertidos, têm sido aplicados directamente os normativos jurídicos emanados a nível nacional, ressalvadas as competências orgânicas e alguns aspectos de ordem funcional, especialmente no que tange aos formalismos exigidos a montante e a jusante, para atribuição dos apoios financeiros, técnicos e logísticos”.
2. E, depois de ali se fazer referência à publicação da Lei n.º 23/2006, considera-se necessário “proceder à adaptação a nível regional do diploma supracitado na parte respeitante à matéria de reconhecimento das associações de jovens com sede na Madeira, bem como legislar sobre a temática do estatuto de dirigente juvenil e outros aspectos associativos que nos parecem de igual modo fundamentais”.
3. A concretização deste desiderato desenvolve-se ao longo dos seis capítulos em que o diploma se divide, Capítulo I (Disposições gerais), Capítulo II (Registo Regional do Associativismo Jovem), Capítulo III (Apoios da Administração Pública Regional), Capítulo IV (Outros Direitos), Capítulo V (Estatuto de dirigente associativo jovem) e Capítulo VI (Disposições finais e transitórias), procedendo-se também à revogação do Decreto Regulamentar Regional n.º 14/88/M, e das Portarias nº 56/88 e 151/90.
4. A Assembleia Legislativa fundamentou a sua competência legiferante nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 232.º, n.º 1, da Constituição, 37.º, n.º 1, alínea c), 40.º, alíneas ff), gg) e vv), 135.º, n.º 2, alínea a) e 138.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e 50.º da Lei n.º 23/2006.
5. Para além da competência legislativa, que constitucional e estatutariamente lhes está cometida, este último preceito veio atribuir aos respectivos órgãos regionais a faculdade de, com as necessárias adaptações, legislar “em matéria de reconhecimento das associações jovens, bem como quanto ao estatuto do dirigente associativo”.
6. Simplesmente, haverá de se ter presente que a “liberdade de associação“ consagrada no artigo 46.º da Constituição, enquanto “direito, liberdade e garantia” constitui matéria incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea b)], constituindo assim matéria subtraída à competência legislativa das regiões autónomas, como decorre do artigo 227.º, n.º 1, alíneas a) e b) da Constituição.
7. Deste modo, e independentemente do maior ou menor sentido e alcance atribuído ao conceito de “liberdade de associação“ (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 711/97, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol 38.º, pp 45 e ss), sempre se deverá ter por seguro que às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas não assiste competência para restringir tal direito como se acha ele constitucionalmente delimitado, nem tão pouco para disciplinar inovatoriamente, o seu conteúdo essencial, fixando v.g. o regime de constituição das associações juvenis.
III - A razão de ser da devolução do decreto
1. Nos desenvolvimentos subsequentes, por contraposição com os princípios antes assinalados, vai averiguar-se da eventual desconformidade constitucional e legal de alguns dos normativos do diploma sob sindicância.
2. Ao definir o seu âmbito de regulamentação, dispõe-se no artigo 1.º, que nele se compreende o “reconhecimento das associações juvenis, estudantis, suas federações, associações sócio-profissionais e grupos informais de jovens” (n.º 1) acrescentando-se a seguir que “estão ainda abrangidas o reconhecimento das organizações de juventude partidárias, sindicais e outras sem fins lucrativos” (n.º 2).
3. Ora, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2006, “São equiparadas a associações juvenis as organizações de juventude partidárias ou sindicais desde que preencham os requisitos mencionados na alínea a) do número anterior e salvaguardadas as disposições legais que regulam os partidos políticos e as associações sindicais”.
4. Verifica-se assim que, ao contrário da legislação dimanada da Assembleia da República, o artigo 1.º, n.º 2, do decreto em apreço não salvaguarda, como era imperativo legal, a prevalência do regime jurídico aplicável aos partidos políticos e às associações sindicais.
5. O artigo 13.º do decreto em causa, reportado a “Fiscalização e sanções“, prescreve que “O organismo responsável pela juventude e demais entidades competentes, especialmente a Secretaria Regional que tutela a área das finanças, podem realizar inquéritos, auditorias, sindicâncias e inspecções às associações juvenis ou outras organizações abrangidas pelo presente diploma, nomeadamente, para verificação das informações devidas, por aquelas organizações” (n.º 1), acrescentando, no número seguinte “Como consequência das acções inspectivas acima descritas e por decisão fundamentada do organismo que tutela o sector da juventude, pode resultar a aplicação, entre outras medidas, da suspensão ou cancelamento da inscrição das associações, sempre que se verifique o incumprimento da lei, dos contratos-programa celebrados, ou o não preenchimento dos requisitos para efeitos do R.R.A.J., bem como a devolução dos apoios financeiros indevidamente recebidos e a aplicação de demais sanções previstas na lei e nos respectivos contratos celebrados” (n.º 2).
6. Ora, a não tipificação integral das situações em que é legítimo sujeitar as associações juvenis a actos de fiscalização, não tipificação que se evidencia pelo uso do advérbio “nomeadamente“ no n.º 1 do transcrito artigo 13.º, e pela enumeração exemplificativa constante do n.º 2, do mesmo preceito, colide com o princípio de autonomia na organização e funcionamento das associações de jovens consagrado nos artigos 46.º, n.º 2, da Constituição e 6.º da Lei n.º 23/2006.
7. Recorde-se, que em conformidade com o disposto no artigo 46.º, n.º 2, do texto constitucional, “as associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão em casos previstos na lei e mediante decisão judicial”.
8. E, do mesmo modo, nos artigos 46.º e 47.º da Lei n.º 23/2006, versando sobre a matéria de fiscalização às associações juvenis e às sanções que lhes podem ser impostas por incumprimento das obrigações decorrentes da lei, aquele princípio da autonomia é ali claramente afirmado.
9. O quadro de apoios previsto nos diversos números do artigo 17.º do diploma em análise não é coincidente com o definido pelo artigo 12.º da Lei n.º 23/2006, verificando-se um tratamento menos favorável relativamente às associações sócio-profissionais e aos grupos informais de jovens.
10. Em conformidade com o disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea b) do diploma em apreço, as associações juvenis e outras, desde que registadas no R.R.A.J., “nas transmissões de bens e serviços e na prestação de serviços que efectuem, beneficiam das isenções de I.V.A., para o desenvolvimento das suas actividades ou projectos destinados aos jovens se realizados na R.A.M.”.
11. Todavia, e contrariamente à solução adoptada pelo artigo 14.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2006, o legislador regional não se escudou no regime de isenções previstos para as associações sem fins lucrativos, para o qual este último preceito expressamente remete, em consonância com o Código do IVA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de Dezembro e ulteriormente objecto de alterações diversas que não importa referir na situação em apreço.
12. Enquanto o artigo 27.º, n.º 1, alínea c), do decreto em epígrafe estabelece que “as quotas pagas pelos associados, de acordo com o estabelecido pelos estatutos da associação ou em regulamento interno, bem como os apoios financeiros recebidos e destinados a financiar a execução dos fins estatutários são considerados rendimentos não sujeitos ao IRC”, a Lei n.º 23/2006, não contém qualquer disposição de idêntico teor.
13. A alínea d) do n.º 1 do artigo 27.º do diploma em análise prevê que as associações juvenis gozam “dos mesmos benefícios fiscais previstos legalmente para às pessoas colectivas de utilidade pública”. Simplesmente, a alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 23/2006 preceitua que as associações de jovens beneficiam das prerrogativas conferidas pelo artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro (que aprova o Estatuto das pessoas colectivas de utilidade pública, alterado pela Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de Dezembro, que o republicou) - artigo que tem por epígrafe “regalias” -, mas não remete para o artigo 9.º do mesmo estatuto, que tem por epígrafe “benefícios fiscais”.
14. Ora, a concessão de benefícios fiscais às associações de jovens da Região Autónoma da Madeira, não previstos na Lei n.º 23/2006, há-de habilitar-se nos artigos 134.º a 139.º do Estatuto Político-Administrativo da Região e nos artigos 45.º a 50.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas).
15. Todavia, o artigo 49.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, que define os termos em que as Assembleias Legislativas podem adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, em nenhum dos seus números admite a criação, pelas Regiões, de benefícios fiscais com a natureza dos que o decreto em apreço pretende instituir.
16. Independentemente das questões substanciais que vêm de ser referidas, tanto na exposição preambular como no articulado do diploma seria desejável que, com vista ao aperfeiçoamento formal e da técnica legislativa utilizada, se introduzissem algumas alterações, nomeadamente as seguintes:
a) o sumário do decreto deveria ser alterado nos seguintes termos: “Adapta à Região Autónoma da Madeira (RAM) a Lei n.º 23/2006, de 23 de Junho, aprovando o reconhecimento das associações juvenis com sede na RAM e o estatuto do dirigente associativo juvenil”;
b) os segundo e terceiro parágrafos da exposição preambular do decreto têm uma redacção deficiente;
c) no quarto parágrafo da exposição preambular, onde se lê “(…) do registo nacional das associações juvenis (RNAJ)”, deve ler-se “(…) no registo nacional das associações juvenis (RNAJ)”;
d) no penúltimo parágrafo da exposição preambular, onde se lê “(…) ao abrigo do estatuto Político-Administrativo (…)”, deve ler-se “(…) ao abrigo do Estatuto Político-Administrativo (…)”;
e) no formulário inicial do decreto em epígrafe, onde se lê “(…) ao abrigo das alíneas a) do n.º 1 do artigo 227.º (…)”, deve ler-se “(…) ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º (…)”;
f) no artigo 1.º, n.º 2, do decreto em epígrafe, onde se lê “Estão ainda abrangidas o reconhecimento das organizações de juventude partidárias, sindicais e outras entidades sem fins lucrativos”, deveria ler-se “Está ainda abrangido o reconhecimento das organizações de juventude partidárias, sindicais e de outras entidades sem fins lucrativos”;
g) a redacção do n.º 1 do artigo 2.º, do n.º 2 do artigo 4.º, e do n.º 3 do artigo 6.º do decreto é deficiente;
h) no n.º 1 do artigo 5.º do decreto, onde se lê “Todas as associações de juventude constituem-se nos termos gerais de direito”, deveria ler-se “As associações de juventude constituem-se nos termos gerais de direito”;
i) no n.º 2 do artigo 6.º do decreto em epígrafe, onde se lê “(…) produzindo efeitos, contudo, com as referidas publicações”, deveria ler-se “(…) o qual produz efeitos com a referida publicação”;
j) no n.º 1 do artigo 7.º do decreto, onde se lê “(…) que reúnam as condições de reconhecimento previstos no presente diploma”, deveria ler-se “(…) que reúnam as condições de reconhecimento previstas no presente diploma”;
l) nas alíneas c) e e) do n.º 1 do artigo 8.º, onde se lê “(…) donde conste (…)”, deve ler-se “(…) onde conste (…)”;
m) a alínea d) do n.º 1 do artigo 8.º deve dispor “No caso de federações, declaração de quais as associações juvenis que as integram”;
n) na alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º, onde se lê “(…) sempre que hajam eleições (…)”, deve ler-se “(…) sempre que haja eleições (…)”;
o) no n.º 1 do artigo 11.º do decreto, onde se lê “(…) cessando a mesma (…)”, deve ler-se “(…) cessando a suspensão (…)”;
p) no artigo 14.º do diploma em apreço, onde se lê “(…) e ainda com respeito pela autonomia e independência daquelas”, deve ler-se “(…) e no respeito pela autonomia e independência daquelas”;
q) o n.º 1 do artigo 16.º do decreto em epígrafe deveria ter a seguinte redacção: “Os apoios podem revestir as modalidades de apoio logístico, de apoio técnico e de apoio financeiro”;
r) o artigo 19.º do decreto em epígrafe apresenta, por lapso, uma numeração incorrecta, repetindo o n.º 1;
s) no proémio do artigo 22.º do decreto em apreço, onde se lê “(…) até ao 3.º trimestre do ano seguinte, donde constam os seguintes elementos: (…)”, deveria ler-se “(…) até ao 3.º trimestre do ano seguinte ao da sua concessão, que contém os seguintes elementos: (…)”;
t) no artigo 24.º do decreto em epígrafe, onde se lê “No caso das associações elegíveis para obtenção dos apoios aqui previstos auferirem apoio financeiro plurianual ou apresentem planos de actividades (…)”, deve ler-se “No caso das associações elegíveis para obtenção dos apoios aqui previstos auferirem apoio financeiro plurianual ou apresentarem planos de actividades (…)”;
u) no artigo 25.º do decreto em apreço, onde se lê “O regime jurídico dos direitos das associações estudantis do ensino básico, secundário e superior é o previsto nos artigos 16.º ao 21.º da Lei n.º 23/2006, de 23 de Junho”, deve ler- se “O regime jurídico dos direitos das associações estudantis dos ensinos básico, secundário e superior é o previsto nos artigos 16.º a 21.º da Lei n.º 23/2006, de 23 de Junho”;
v) a expressão “(…) e interesse público regional (…)”, contida no n.º 1 do artigo 26.º do decreto em epígrafe, apresenta-se aí destituída de sentido;
aa) na alínea d) do n.º 1 do artigo 27.º, onde se lê “(…) às pessoas colectivas de utilidade pública”, deve ler-se “(…) para as pessoas colectivas de utilidade pública”;
bb) no n.º 1 do artigo 33.º do decreto em análise, onde se lê “(…) requisitar o trabalhador dirigente da associação em apreço (…)”, deve ler-se “(…) autorizar a requisição do trabalhador dirigente da associação em apreço (…)”.
Nestes termos e com base na fundamentação aduzida e constante da presente mensagem, devolvo o decreto em causa à Assembleia Legislativa, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 4 de Junho de 2008
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
