Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal
Constitucional
LISBOA
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 278º, nºs 2 e 3 da Constituição, 51º, nº 1 e 57º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional), com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 143/85, de 26 de Novembro, 85/89, de 7 de Setembro e 13-A/98, de 26 de Fevereiro, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas constantes do decreto que estabelece o “Regime de Execução das Incompatibilidades e Impedimentos dos Deputados à Assembleia Legislativa da Madeira“, aprovado pela Assembleia Legislativa em sessão plenária de 22 de Novembro do ano em curso e recebido no seu Gabinete, para os efeitos previstos no artigo 233º, da Constituição, no dia 12 do presente mês de Dezembro, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
I - O direito a constituir
1 - Aduz-se, nas suas considerações preambulares, que no diploma em apreço, “respeitando o estatuído na Constituição da República Portuguesa e no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, estabelece-se o regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira”, consubstanciando-se deste modo “alterações não só de conteúdo - por desactualização - mas também de sistematização, tendo por escopo um melhor enquadramento do articulado dos normativos vigentes nesta matéria”.
2 - E, na esteira destes considerandos, sob a invocação das disposições conjugadas “do nº 7 do artigo 231º da Constituição da República Portuguesa e da alínea vv) do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira” a Assembleia Legislativa aprovou o diploma, que, como decorre do seu artigo 1º “estabelece as incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira”.
3 - Seguidamente, no artigo 2º, sob a epígrafe de “Incompatibilidades” enumeram-se os cargos ou funções incompatíveis com o exercício de deputado à Assembleia Legislativa da Madeira.
4 - No artigo 3º, subordinado à epígrafe de “Impedimentos” depois de se preceituar que “os deputados carecem de autorização da Assembleia Legislativa para serem jurados, árbitros, peritos ou testemunhas” (nº 1) e de se precisar que a autorização referida no número anterior “deve ser solicitada pelo juiz competente ou pelo instrutor do processo em documento dirigido ao Presidente da Assembleia Legislativa e a decisão será precedida da audição do deputado” (nº 2), enumeram-se no nº 3 as actividades, formas de participação e serviços, que se encontram vedadas aos deputados à Assembleia Legislativa, sendo que o impedimento respeitante ao serviço de peritos ou árbitros a título remunerado em que sejam parte o Estado, a Região e demais pessoas colectivas de direito público, “poderão ser supridos, em razão de interesse público, por deliberação da Assembleia Legislativa” (nº 4).
5 - Finalmente, o artigo 4º, intitulado de “Fiscalização pelo Tribunal Constitucional”, prescreve a obrigatoriedade de os deputados à Assembleia Legislativa depositarem no Tribunal Constitucional, “declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumeração de todos os cargos, funções e actividades profissionais exercidos pelo declarante”, assim como de “quaisquer participações iniciais detidas pelo mesmo” (nº 1), competindo “ao Tribunal Constitucional proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados” (nº 2).
6 - Nas normas dos artigos 2º e 3º introduzem-se diversas alterações aos preceitos do Estatuto Politico-Administrativo que na actualidade versam sobre o regime de incompatibilidades e impedimentos dos deputados regionais, sendo inteiramente inovatória a matéria regida pelo artigo 4º.
II - O direito constituído
1 - O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho e alterado pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto e pela Lei nº 12/2000, de 21 de Junho, dispõe sobre o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira (hoje em dia Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira), respectivamente, nos artigos 34º e 35º, redigidos nos seguintes termos:
Artigo 34ª
Incompatibilidades
1. É incompatível com o exercício do mandato de deputado à Assembleia Legislativa Regional o desempenho dos cargos seguintes:
a) Presidente da República, membro do Governo e Ministro da República [Hoje em dia, Representante da República];
b) Membro do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas e do Conselho Superior da Magistratura e Provedor de Justiça;
c) Deputado ao Parlamento Europeu;
d) Deputado à Assembleia da República;
e) Membro dos demais órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas;
f) Embaixador não oriundo da carreira diplomática;
g) Governador e vice-governador civil;
h) Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais;
i) Funcionário do Estado, da Região ou de outras pessoas colectivas de direito público;
j) Membro da Comissão Nacional de Eleições;
l) Membro dos gabinetes ministeriais ou legalmente equiparados;
m) Funcionário de organização internacional ou de Estado estrangeiro;
n) Presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social;
o) Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social [Substituída pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social];
p) Membro dos conselhos de administração das empresas públicas;
q) Membro dos conselhos de administração das empresas de capitais públicos maioritariamente participadas pelo Estado ou pela Região;
r) Membro dos conselhos de administração de institutos públicos autónomos;
2. É ainda incompatível com a função de deputado:
a) O exercício das funções previstas no nº 2 do artigo 28º [Substituição interina do Representante da República pelo Presidente da Assembleia Legislativa];
b) O exercício do cargo de delegado do Governo Regional no Porto Santo [Este cargo foi extinto pelo Decreto Regulamentar Regional nº 8/2004/M, de 5 de Abril de 2004];
c) O exercício do cargo de director regional no Governo Regional;
3. O disposto na alínea i) do nº 1 não abrange o exercício gratuito de funções docentes, de actividade de investigação e outras similares como tal reconhecidas caso a caso pela Assembleia Legislativa Regional.
Artigo 35ª
Impedimentos
1. Os deputados carecem de autorização da Assembleia Legislativa Regional para serem jurados, árbitros, peritos ou testemunhas.
2. A autorização a que se refere o número anterior deve ser solicitada pelo juiz competente ou pelo instrutor do processo em documento dirigido ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional e a decisão será precedida de audição do deputado.
3. É vedado aos deputados da Assembleia Legislativa Regional:
a) Exercer o mandato judicial como autores nas acções cíveis contra o Estado e contra a Região;
b) Servir de peritos ou árbitros a título remunerado em qualquer processo em que sejam parte o Estado, a Região e demais pessoas colectivas de direito público;
c) Integrar a administração de sociedades concessionárias de serviços públicos;
d) Figurar ou de qualquer forma participar em actos de publicidade comercial.
4. Os impedimentos constantes da alínea b) do número anterior poderão ser supridos, em razão de interesse público, por deliberação da Assembleia Legislativa Regional.
2 - Liminarmente, importará recordar que a aprovação dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas sempre integrou a competência politica e legislativa da Assembleia da República [artigo 164º, alínea b), na versão originária da Constituição, que transitou para o artigo 161º, alínea b), na revisão de 1997, no qual presentemente figura] pertencendo às respectivas Assembleias Legislativas, tanto a elaboração dos projectos iniciais dos Estatutos (como já se prescrevia no artigo 228º, nº 1, da versão originária da Constituição), como também dos projectos de alterações que aos mesmos se pretenda introduzir (nº 4 do artigo 228º, aditado na revisão de 1982, que transitou, com a revisão de 1997, para o nº 4 do artigo 226º, no qual se mantém).
3 - E se esta asserção se tem por apodíctica, igualmente parece poder afirmar-se que a competência para a fixação do regime estatutário dos titulares de cargos políticos do governo próprio das Regiões Autónomas não se acha prevista no artigo 164º, alínea m), da Constituição, por força da qual é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o “Estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal”, mas sim na alínea b) do seu artigo 161º.
4 - Com efeito, da conjugação deste dispositivo, segundo o qual “compete à Assembleia da República, aprovar os estatutos político-administrativos e as leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas”, com o prescrito no artigo 231º, nº 7, também da Constituição, nos termos do qual “o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas é definido nos respectivos estatutos político-administrativos” deverá extrair-se a conclusão de que aquela matéria se acha coberta pela reserva de lei estatutária.
5 - Neste sentido se tem pronunciado, sem discrepância, tanto a doutrina como a jurisprudência constitucional, citando-se, por todos Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006, p. 521 e os Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 637/95 e 382/2007, o primeiro em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32º vol., pp. 139 e ss e o segundo no Diário da República, I Série, nº 144, de 27 de Julho de 2007.
6 - Em conformidade com aqueles Autores “O estatuto dos titulares dos órgãos das regiões autónomas integra-se na reserva absoluta da Assembleia, mas não com fundamento na alínea m) [do artigo 164º ], e sim com fundamento na alínea b) do artigo 161º, pois ele constitui matéria de estatuto político-administrativo”.
7 - Do mesmo modo, no primeiro dos arestos citados consignou-se que “relativamente aos titulares de cargos políticos do governo próprio das Regiões Autónomas, é pacífico que a competência para a fixação do seu regime estatutário não se acha prevista no artigo 167º da Constituição [actual artigo 164º], não obstante a formulação extremamente abrangente da parte final da nova alínea l) [actual alínea m)], - ‘bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal’. A evolução do texto constitucional e a análise dos trabalhos preparatórios das duas revisões constitucionais de 1982 e de 1989 fundamentam esta afirmação. Tal competência cabe à Assembleia da República, é certo, mas a iniciativa legislativa está atribuída em exclusivo às assembleias as legislativas regionais - é o que resulta dos artigos 164º, alínea b), 228º e 233º, nº 5, da Lei Fundamental [na actualidade, artigos 161º, alínea b), 226º e 231º, nº 7)".
III - Fundamentação
1 - Na decorrência do artigo 227º, nº 1, alínea a) da Constituição, as regiões autónomas têm o poder, a definir nos respectivos estatutos de "legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania", acrescendo que, nos termos do artigo 228º, nº 1, do texto constitucional, "a autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania", sendo que, por força do artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, até à eventual alteração das disposições dos estatutos politico-administrativos das regiões autónomas, prevista na alínea f) do nº 6 do artigo 168º, o âmbito material da competência da Região Autónoma da Madeira é o constante do artigo 40º do respectivo Estatuto Politico-Administrativo.
2 - Nesta conformidade, importará averiguar se a matéria que constitui objecto do diploma sob sindicância relativa ao "Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira" se encontra ou não reservada à competência própria dos órgãos de soberania, maxime, à competência legislativa da Assembleia da República, pois que, a assim ser o parlamento regional ao aprovar a normação em causa invadiu a esfera própria e reservada do parlamento nacional.
3 - Ora, já anteriormente houve ensejo de se assinalar que o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas - desde logo os deputados às assembleias legislativas - é definido nos respectivos estatutos político-administrativos (artigo 231º, nº 7), devendo estes ser aprovados pela Assembleia da República, embora mediante iniciativa das assembleias legislativas das regiões (artigo 226º).
4 - E, como se decidiu no já citado Acórdão nº 637/95, "a Constituição exige que o estatuto desses titulares de órgãos de governo próprio [os deputados às assembleias legislativas das regiões], se ache definido no Estatuto Político-Administrativo. Há, pois, uma reserva de lei estatutária na matéria. A definição desse estatuto tem de abranger os deveres, as responsabilidades e incompatibilidades desses titulares, bem como os respectivos direitos, regalias e imunidades”.
5 - Deste modo, acompanhando o entendimento assumido no também citado Acórdão nº 382/2007, deverá concluir-se que a matéria das incompatibilidades [e dos impedimentos] faz parte integrante do estatuto dos deputados às assembleias legislativas das regiões.
6 - À luz do exposto, tendo-se adquirido que a definição do estatuto dos deputados às assembleias legislativas das regiões autónomas é da competência da Assembleia da República a coberto da alínea b) do artigo 161º, por ser matéria a definir nos correspondentes Estatutos Político-Administrativos e outrossim que a matéria das incompatibilidades e impedimentos haveria de integrar necessariamente esse estatuto porque as normas em apreço traduzem alterações ao regime das incompatibilidades e impedimentos constante do Estatuto Político-Administrativo em vigor, impõe-se concluir que tais normas sofrem do vício de inconstitucionalidade.
7 - Como do mesmo modo a norma do artigo 4º do diploma em apreço, quando atribui ao Tribunal Constitucional competência para servir de depositário de declarações ali apresentadas pelos deputados à Assembleia Legislativa, cometendo-lhe ainda competência para proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados, invade manifestamente a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República à qual pertence, em exclusivo, legislar sobre “organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional” [artigo 164º, alínea c)].
8 - Com efeito, a matéria versada em todos os artigos do diploma em apreço (o que rege sobre o início da vigência é, dos demais, meramente instrumental) independentemente de representar ou não alteração material ao actual regime das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa, - e em parte nela se contêm diversas alterações - nunca poderia validamente ser objecto de um decreto legislativo regional.
9 - A conformidade constitucional de semelhante intento dependia do respeito pelo procedimento legislativo próprio da alteração dos estatutos politico-administrativos regionais, designadamente da assumpção do “momento impulsivo” através da apresentação do correspondente projecto nos termos dos nºs 1 e 4 do artigo 226º da Constituição, possibilitando-se depois o “momento deliberativo” reservado à Assembleia da República.
10 - Não tendo sido adoptada a via constitucionalmente traçada e imposta para a introdução de alterações nos estatutos político-administrativos das regiões autónomas torna-se imperioso o reconhecimento da inconstitucionalidade de todas as normas do diploma em apreço.
Do que vem de se expor, poderá concluir-se que todas as normas do decreto em apreço por ultrapassarem o âmbito da competência legislativa da Assembleia Legislativa, violando as normas dos artigos 161º, alínea b), 231º, nº 7, 164º, alínea c), 227º, nº 1, alínea a) e 228º, nº 1, todas da Constituição, se encontram feridas do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Funchal, 19 de Dezembro de 2007
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
* Segue em anexo cópia do decreto a que se reporta o presente requerimento.
