Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o disposto no artigo 233º, n.º 2, da Constituição e no exercício da competência que lhe é conferida por este normativo, o Representante da República devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 27 de Fevereiro findo, que “Aprova o regime jurídico relativo ao sistema educativo regional“, suportando-se a recusa de assinatura nos fundamentos seguintes:
I - Enquadramento constitucional e legal das matérias a que se reporta o decreto objecto da presente mensagem
1. A definição e aprovação das “bases do sistema de ensino“, por força do disposto no artigo 164º, alínea i) da Constituição, integram o domínio legislativo absolutamente reservado da Assembleia da República.
2. Em ordem à concretização deste preceito constitucional foi editada a Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), doravante lei de bases, ulteriormente alterada pelas Leis nºs 115/97, de 19 de Setembro e 49/2005, de 30 de Agosto, havendo esta última procedido, à sua integral republicação e renumeração.
3. Na definição do quadro geral do sistema educativo estabelecido por aquele diploma, foram enunciados, nomeadamente, os princípios organizativos a que deverá subordinar-se (artigo 3º), as regras disciplinadoras da sua organização geral (artigos 4º e 19º), o regime de administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino, bem como os princípios da democraticidade e da participação de todos os interessados no processo educativo e na vida das escolas (artigos 46º e 48º) e a organização curricular da educação escolar (artigo 50º).
4. Deste modo, e considerando que as bases gerais de um determinado regime ou sistema normativo, constituem o quadro dos princípios básicos essenciais, as opções político-legislativas fundamentais, as grandes linhas rectoras e orientadoras, a que tal regime ou sistema deverá subordinar-se, as regras básicas estabelecidas pela Lei nº 46/86, haverão, necessariamente, de ser acatadas pelos decretos-leis e decretos legislativos regionais que intentem operar o seu desenvolvimento.
5. Com efeito, tem sido assinalado pela doutrina, que sob um ponto de vista material, as leis de bases constituem directivas e limites dos diplomas que as desenvolvam: directivas, porque definem os parâmetros materiais, isto é, os princípios e critérios a que o Governo e as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas devem sujeitar-se no desenvolvimento das referidas leis; limites, porque o desenvolvimento pelo Governo [artigo 198º, nº 1, alínea c)] e pelas Assembleias Legislativas [artigo 227º, nº 1, alínea c), ambos da Constituição] das leis de bases, deve manter-se dentro das normas fixadas nas bases da Assembleia da República (Cfr. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5ª ed. p. 749).
6. Ora, na esfera dos poderes das regiões autónomas, o artigo 227º, nº 1, alíneas a) e c), da Constituição, confere-lhes competência legislativa, a definir nos respectivos estatutos, assim delimitada; (a) “Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania”; (c) “Desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam”.
7. Por seu turno, como decorre do disposto no artigo 228º, nº 1, da Constituição, “A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania”, sendo que, por força do artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, até à eventual alteração das disposições dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas, o âmbito material da competência legislativa da Região Autónoma da Madeira, é o constante do artigo 40º do respectivo Estatuto Político-Administrativo.
8. Nestes termos, sendo embora consentido à Assembleia Legislativa desenvolver a lei de bases, por força das disposições conjugadas dos artigos 227º, nº 1, alínea c) da Constituição, 46º da Lei Constitucional nº 1/2004 e 40º, alínea o) do Estatuto da Região, é-lhe vedado aprovar decretos legislativos regionais de desenvolvimento cujas normas contrariem ou subvertam os princípios básicos e nucleares daquela lei, sob pena de incorrerem nos vícios de ilegalidade, por violação da lei de bases, e de inconstitucionalidade, por versarem matéria reservada à competência da Assembleia da República.
9. Por outro lado e para além da especifica questão do desenvolvimento das bases do sistema de ensino, é defeso ao parlamento regional legislar sobre matérias que se encontrem absoluta ou relativamente reservadas à Assembleia da República, salvo, quanto a estas últimas, se, para tanto lhes houver sido concedida autorização legislativa, em conformidade com o disposto no artigo 227º, nº 1, alínea b) da Constituição.
10. Ora, determinadas matérias inscritas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, como sucede, nomeadamente, com os “direitos, liberdades e garantias” e o “estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais” não são passíveis de intervenção legislativa pelos parlamentos regionais como bem resulta das disposições combinadas dos artigos 165º, nº 1, alíneas b) e q) e 227º, nº 1, alínea b), da Constituição.
11. E finalmente, o legislador regional, para além dos parâmetros orgânicos e materiais estabelecidos como limites e condicionamentos ao exercício da sua competência legislativa, haverá ainda de respeitar, sob pena de inconstitucionalidade formal, as regras procedimentais a observar na formação e concretização do processo legislativo.
II - O sistema educativo regional e os princípios definidos no
decreto sob apreciação
1. Como motivação justificativa do diploma aprovado pela Assembleia Legislativa, escreveu-se, nas considerações preambulares, que “chegados ao estádio actual do desenvolvimento da área da Educação e Ensino da Região urgia, aproveitando não só as competências decorrentes do seu Estatuto Político-Administrativo, como a revisão da Constituição da República de 2004, conceber um suporte legislativo adequado, contribuindo-se, também, para o desenvolvimento de fórmulas técnico-jurídicas que, no passado, tiveram de ser encontradas em face do enquadramento jurídico constitucional existente, hoje claramente ampliado e carecedor de novo tratamento”.
2. E, na decorrência deste propósito reformador, o parlamento regional, “ao abrigo das alíneas a) e c) do nº 1 do artigo 227º e do nº 1 do artigo 228º da Constituição da República Portuguesa, conjugados, por força do disposto no artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, com a alínea o) do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, com a alteração introduzida pela Lei nº 12/2000, de 21 de Junho” aprovou o presente diploma.
3. O respectivo articulado acha-se dividido em sete capítulos, assim, sucessivamente epigrafados: Capítulo I (Disposições gerais); Capítulo II (Rede regional); Capítulo III (Organização do sistema regional de educação/ensino); Capítulo IV (Pessoal docente e não docente); Capítulo V (Alunos); Capítulos VI (Apoios e complementos educativos) e Capítulo VII (Disposições finais).
4. Mas, não obstante a declarada intenção de, como logo decorre do seu artigo 1º, serem ali estabelecidos os princípios e a organização do sistema de educação e ensino não superior na Região Autónoma, o decreto é inteiramente omisso quanto ao facto de na sua normação estar em causa o desenvolvimento das bases do sistema educativo da República.
5. Na verdade, nem na exposição preambular, nem no formulário inicial, nem tão pouco no articulado se faz qualquer menção à lei de bases do sistema educativo.
6. Todavia, e em contraposição, contêm-se naquele articulado diversos preceitos versando sobre matérias contempladas naquela lei, nomeadamente, no que respeita aos princípios definitórios do “desenvolvimento e organização do sistema educativo na Região”, ao “regime de autonomia, administração e gestão das escolas”, e à “organização curricular”, que receberam um diversificado tratamento normativo, não coincidente e mesmo divergente com as bases impositivamente definidas pela Assembleia da República para todo o território nacional.
7. Em outro plano, e não obstante algumas das normas do decreto em apreço respeitarem à legislação do trabalho, não se faz referência no preâmbulo à observância dos procedimentos definidos pela Lei nº 23/98, de 26 de Maio, cuja observância é obrigatória por força do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Constituição.
III - As razões determinativas da recusa de assinatura e da consequente devolução
1. Caberá agora, à luz das considerações que se deixaram expostas a propósito dos condicionamentos e limites a que o poder legislativo do Parlamento Regional se encontra constitucionalmente vinculado, avaliar da legitimidade constitucional e legal do decreto em apreço.
2. E, desde logo, cumpre assinalar que, não obstante haver sido invocada no formulário inicial como norma habilitante o artigo 227º, nº 1, alínea c) da Constituição [Desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam], o que confere ao decreto a natureza de decreto de desenvolvimento de “bases gerais“, não foi ali invocada a Lei nº 46/86 (Bases do sistema educativo).
3. Ora, nos termos do artigo 227º, nº 4, da Constituição “os decretos legislativos regionais previstos nas alíneas b) e c) do nº 1 devem invocar expressamente as respectivas leis de autorização ou lei de bases, sendo aplicável aos primeiros o disposto no artigo 169º, com as necessárias adaptações”.
4. Esta mesma imposição decorre do artigo 16º, nº 2, da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro (Publicação, identificação e formulário dos diplomas), alterada e republicada pela Lei nº 26/2006, de 30 de Junho.
5. Do vício formal assim verificado na conclusão do procedimento legislativo, envolvendo violação de norma constitucional expressa, resulta, como é sustentado pela doutrina e pela jurisprudência, a invalidade do decreto no qual aquele se comporta.
6. O direito fundamental de as associações sindicais participarem “na elaboração da legislação do trabalho“ acha-se constitucionalmente consagrado no artigo 56º, nº 2, alínea a), existindo um unânime entendimento no sentido de este direito abranger tanto os trabalhadores de direito privado como os trabalhadores da Administração Pública.
7. Tendo em conta o sentido da caracterização legal do conceito de “legislação do trabalho“, bem como a interpretação jurisprudencial que lhe vem sendo concedida (Por todos, Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 93/92, 362/94 e 360/2003, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, 21º vol., pp. 91 e ss; 28º vol, pp. 81 e ss; 56º vol., pp. 197 e ss), tem-se por seguro que no decreto em apreciação, nomeadamente nos artigos 25º a 29º, se contêm disposições atinentes à regulação do regime e do estatuto laboral de trabalhadores da função pública, sendo por isso impositiva a audição das suas organizações representativas.
8. Simplesmente, na exposição preambular do decreto não se contém qualquer referência ao cumprimento da participação no processo legislativo por parte das associações sindicais, em observância dos procedimentos previstos na Lei nº 23/98, de 26 de Maio, omissão essa que, em conformidade com a jurisprudência constitucional (Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 451/87 e 15/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, 10º vol. pp. 161 e ss e 11º vol., pp. 153 e ss) faz presumir que aquela audição não teve lugar, originando a consequente inconstitucionalidade formal do respectivo diploma.
9. Já anteriormente se assinalou ser vedado à Assembleia Legislativa aprovar decretos legislativos regionais de desenvolvimento cujas normas contrariem ou subvertam os princípios básicos de uma lei de bases inscrita no âmbito da reserva de competência legislativa não delegável da Assembleia da República, como é o caso da Lei de bases do sistema de ensino cuja matéria se integra no domínio absolutamente reservado daquela assembleia.
10. Ora, o decreto em apreço, comporta diversos preceitos que consubstanciam verdadeiras bases de um sistema educativo regional, algumas das quais não só ignoram como colidem com a lei de bases.
11. Com efeito, ao elencarem-se no artigo 4º, os princípios a que deverá obedecer o desenvolvimento e organização do sistema educativo regional, enuncia-se na alínea a) que “A Região Autónoma desenvolve um Modelo Educativo Regional próprio, de forma a poder definir e construir num ensino de excelência” e na alínea c), que o princípio da especialidade deverá ser observado “segundo uma matriz educativa regional”, sem que seja ressalvada e garantida a obrigatória compatibilidade e articulação entre o modelo educativo que se intenta criar com o modelo definido pela Assembleia da República.
12. Também, quando no artigo 8º nº 3 se prescreve que “A Região adopta, através de Decreto Legislativo Regional, um modelo próprio de organização e gestão dos estabelecimentos de ensino” desconsidera-se, ao menos em parte, o disposto no artigo 48º da Lei nº 46/86, nomeadamente no que toca à imposição dos “princípios de democraticidade e de participação de todos os implicados no processo educativo” princípios estes, aliás, que são decorrentes da norma impositiva do artigo 77º da Constituição.
13. Sobre esta específica matéria, e já na vigência do enquadramento jurídico-constitucional das autonomias legislativas das Regiões Autónomas decorrente da revisão constitucional de 2004, o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 262/2006, publicado no Diário da República, I Série - A, de 2 de Junho, pronunciou-se pela inconstitucionalidade da alteração do artigo 1º do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, por violação das bases contidas na Lei nº 46/86, relativas ao princípio da participação democrática no ensino, na sequência do que veio a ser publicado o Decreto Legislativo Regional nº 21/2006/M, de 21 de Junho, que procedeu à correcção e alteração daquele outro diploma.
14. Os artigos 10º a 12º conferem ao Governo Regional competência para definir “A organização e gestão curricular dos ensinos básico e secundário, de acordo com as especificidades da Região”, se bem que “tendo em atenção, o que se encontrar prescrito para o restante espaço nacional”.
15. Todavia, como resulta do artigo 50º da lei de bases, “os planos curriculares do ensino secundário devem ser estabelecidos à escala nacional, sem prejuízo de existência de conteúdos flexíveis integrando componentes regionais” (nº 4), sendo que “os planos curriculares do ensino secundário terão uma estrutura de âmbito nacional, podendo as suas componentes apresentar características de índole regional e local, justificadas nomeadamente pelas condições sócio-económicas e pelas necessidades em pessoal qualificado” (nº 5).
16. Deste modo, a imposição assim prescrita no sentido de os planos curriculares dos ensinos básico e secundário serem fixados à escala nacional, não se compatibiliza com a competência neste domínio conferida ao Governo Regional.
17. E acrescente-se que, no desenvolvimento da lei de bases foram editados o Decreto-Lei nº 6/2001, de 18 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 209/2002, de 17 de Outubro, que aprovou a reorganização curricular do ensino básico, e o Decreto-Lei nº 74/2004, de 26 de Março, alterado pelo Decreto-Lei nº 24/2006, de 6 de Fevereiro, que estabeleceu os princípios orientadores da organização e gestão curricular, bem como da avaliação das aprendizagens, ao nível secundário de educação, neles se dispondo a sua aplicação às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio em matéria de educação, mas sem, ao mesmo tempo, prescindirem da existência de um currículo nacional.
18. Estes diplomas de desenvolvimento da lei de bases vieram a ser adaptados ao nível da região pelos Decretos legislativos Regionais nºs. 26/2001/M, de 25 de Agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 20/2003/M, de 24 de Julho e 17/2005/M, de 11 de Agosto, havendo, em todos eles, sido acatada a aplicação dos currículos nacionais, com a flexibilidade dos conteúdos curriculares consentida pela lei de bases.
19. Ao estabelecer os princípios e a organização do sistema de educação e ensino não superior na Região Autónoma o decreto versa, como se deixou assinalado, matéria de bases do sistema de ensino, invadindo a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, à qual compete, em exclusivo, a aprovação de tais bases, cabendo depois, ao Governo e às Assembleias Legislativas das Regiões, proceder ao seu desenvolvimento.
20. Ora, o decreto sob apreciação, não só aprova bases do sistema de ensino regional em violação da competência legislativa da Assembleia da República, como, em diversos dos seus preceitos - artigos 5º, nº 2; 6º, nº 4; 7º, nº 5; 9º, nº 1; 10º, nº 2; 13º, nº 3; 25º, nº 4; 32º, nº 4; 36º, nº 1 - comete ao Governo Regional a competência para, através de decreto regulamentar, portaria ou mesmo despacho, desenvolver aquelas bases, o que é manifestamente colidente com o princípio da reserva de lei de desenvolvimento dos regimes jurídicos e reserva de competência legislativa da Assembleia Legislativa da Região (artigos 112º, nº 2, 227º, nº 1, alínea c) e 232º, nº 1, da Constituição).
21. Nos termos do artigo 5º, nº 1, do decreto em apreço, “A Carta Educativa Regional, a aprovar pelo Governo Regional, é o documento de planeamento que orienta o investimento em infra-estruturas e estabelecimentos públicos e privados de âmbito regional e integra elementos constantes das cartas educativas elaboradas pelas autarquias”.
22. Todavia, a Lei nº 159/99, de 14 de Setembro (Estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais), confere aos órgãos municipais, entre outras competências no domínio da educação, a elaboração da “carta escolar a integrar nos planos directores municipais” [artigo 19º, nº2, alínea a)], vindo, ulteriormente, o Decreto-Lei nº 7/2003, de 15 de Janeiro, a estabelecer, nos artigos 10º a 14º, o processo de elaboração da carta educativa, definindo-se, sucessivamente, os seus objectivos, objecto, rede educativa e equipamentos educativos.
23. No caso de as competências dos órgãos municipais em matéria de elaboração da “carta educativa” serem, pela norma do artigo 5º, nº 1, do decreto, conferidas ao Governo Regional, sofreria esta de inconstitucionalidade orgânica por invadir a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em sede de estatuto das autarquias locais [artigo 165º, nº 1, alínea 1, alínea q) da Constituição], no entendimento já perfilhado pela jurisprudência constitucional (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 415/05, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 62º, pp. 73 e ss).
24. O artigo 9º do decreto rege sobre a educação e ensino particular e cooperativo, atribuindo ao Governo Regional competência para estabelecer as medidas relativas ao exercício da actividade dos estabelecimentos de educação e de ensino particulares, cooperativo e instituições particulares de solidariedade social com valência educação/ensino, designadamente quanto ao cumprimento das normas e princípios relativos à organização e gestão curricular.
25. Porém, esta matéria respeita ao domínio dos direitos, liberdades e garantias e acha-se consagrada no artigo 43º da Constituição que rege sobre liberdade de aprender e ensinar, invadindo por isso a norma do artigo 9º a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em sede de direitos, liberdades e garantias [artigo 165º, nº 1, alínea b) da Constituição], o que determina a sua inconstitucionalidade orgânica.
26. O artigo 13º do decreto versando sobre provas de avaliação e provas de aferição, permite que a avaliação das aprendizagens possa ser feita através de provas a nível regional no final de cada ciclo do ensino básico, remetendo para despacho do membro do Governo com tutela da área da educação a definição dos procedimentos e princípios a adoptar, bem como os efeitos das provas.
27. Esta previsão de provas de avaliação a nível regional, distintas das provas nacionais, a realizar no final dos vários ciclos do ensino básico, que não tenham efeitos meramente estatísticos, pode conduzir à retenção do aluno no ciclo de ensino que frequenta, para alem de contrariar a legislação nacional e regional em vigor (Decreto-Lei nº 6/2001, de 18 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 209/2002, de 17 de Outubro e Decreto Legislativo Regional nº 26/2001/M, de 25 de Agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 20/2003/M, de 24 de Julho) nos termos da qual a avaliação sumativa externa é da competência dos serviços centrais do Ministério da Educação, poderá ainda ser havida por inconstitucional por violação do princípio da igualdade de tratamento dos alunos que frequentam o ensino público na Região Autónoma.
28. O artigo 25º, nº 7 do Decreto ao dispor que as “dispensas do pessoal docente para o exercício da actividade sindical são condicionadas à representatividade do respectivo sindicato” versa sobre matéria da liberdade sindical consagrada no nº 6 do artigo 55º da Constituição, nos termos do qual “os representantes eleitos dos trabalhadores gozam do direito (…) à protecção legal adequada contra quaisquer formas de condicionamento, constrangimento ou limitação do exercício legítimo das suas funções”.
29. Deste modo, para além de sofrer do vício de inconstitucionalidade orgânica por invadir a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em sede de direitos, liberdades e garantias [artigo 165º, nº 1, alínea b) da Constituição], poderá ainda padecer da limitação e condicionamento do exercício da liberdade sindical que ali se contém.
Na sequência da fundamentação exposta, e por se considerar o decreto que “Aprova o regime jurídico relativo ao sistema educativo regional“, susceptível de sofrer de inconstitucionalidade formal, procedimental, orgânica e material, procedo à sua devolução à Assembleia Legislativa.
Funchal, 26 de Março de 2007
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
