Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal
Constitucional
LISBOA
O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 278º, nºs 2 e 3 da Constituição, 51º, nº 1 e 57º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção presentemente em vigor, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas adiante especificadas, constantes do decreto legislativo regional que “Altera o Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, que aprovou o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino públicos da Região Autónoma da Madeira“, aprovado pela Assembleia Legislativa em sessão plenária de 22 de Março do ano em curso e recebido no seu Gabinete, para os efeitos previstos no artigo 233º da Constituição, no dia 30 do mesmo mês, buscando para tanto suporte nos fundamentos seguintes:
I - Esclarecimento preliminar
1 - Muito embora o diploma em apreço, na respectiva exposição preambular, omita por inteiro tal circunstância, importa liminarmente fazer referência ao facto de o Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, no dia 1 de Fevereiro do ano de 2000, ter apresentado nesse Tribunal um requerimento em processo de fiscalização abstracta sucessiva, visando a declaração com força obrigatória geral da ilegalidade de diversas normas do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, havendo na decorrência de tal, sido proferido o Acórdão nº 161/2003, de 25 de Março, publicado no Diário da República, I Série - A, de 6 de Maio, nos termos do qual foi decidido:
“a) Declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, nºs 2 e 6, 11º, nºs 3 a 8, 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, por contrariarem os princípios fundamentais do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio;
b) Não declarar a ilegalidade das normas constantes dos artigos 13º, nº 4, e 70º, nº 1, daquele mesmo regime aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M”.
2 - O legislador regional atendo-se agora, além do mais, ao facto de a revisão constitucional de 2004, haver reforçado os poderes legislativos das Regiões Autónomas, definindo um outro quadro competencial, veio conceder nova redacção a inúmeros preceitos daquele decreto legislativo, acatando embora na sua quase globalidade, o conteúdo decisório do referenciado acórdão do Tribunal Constitucional.
3 - Simplesmente, algumas das alterações agora introduzidas, quando avaliadas à luz das regras definitórias do quadro da autonomia legislativa regional actualmente em vigor, poderão ser questionadas, impondo-se assim submetê-las à sindicância desse Alto Tribunal, intentando-se, em concomitância, a definição de uma orientação jurisprudencial susceptível de contribuir para a clarificação daquele quadro normativo, possibilitando aos operadores que regionalmente o protagonizam, uma mais segura e orientada interpretação e aplicação.
II - A participação democrática no ensino e o seu
enquadramento constitucional e legal
1 - Não se repetirão aqui, exaustivamente, as considerações a este respeito produzidas no requerimento que esteve na origem do Acórdão nº 161/2003, se bem que, para facilitar a linha expositiva subsequente, se devam assinalar alguns dos tópicos essenciais que balizam esta matéria.
2 - Regendo sobre a participação democrática no ensino dispõe a Constituição no artigo 77º que “os professores e alunos têm o direito de participar na gestão democrática das escolas nos termos da lei” (nº 1), e outrossim que “a lei regula as formas de participação das associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de carácter científico na definição da política de ensino” (nº 2).
3 - Não obstante existir uma grande margem de conformação legislativa na definição do conceito de “gestão democrática das escolas” por parte do legislador ordinário, segundo o entendimento prevalecente na doutrina emerge de tal conceito um núcleo essencial segundo o qual se pressupõe que a “gestão escolar não compete, no todo ou em parte, ao titular do estabelecimento escolar (Estado, etc.), ou a alguém por ele nomeado, mas sim a órgãos próprios da escola, eleitos pela colectividade escolar, com participação de professores e alunos”. (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, p. 375).
4 - Em ordem à densificação e concretização do imperativo constitucional da gestão democrática das escolas, foi editada a Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), ulteriormente alterada pelas Leis nºs 115/97, de 19 de Setembro e 49/2005, de 30 de Agosto, a qual, nos seus artigos 46º a 49º, na numeração resultante da Lei nº 49/2005, rege sobre a administração do sistema educativo.
5 - No artigo 46º, subordinado à epígrafe “Princípios gerais” prescreve-se no nº 1 que “a administração e gestão do sistema educativo devem assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade e de participação que visem a consecução de objectivos pedagógicos e educativos, nomeadamente no domínio da formação social e cívica” (Sublinhado acrescentado).
6 - E no artigo 48º, sob o título de administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino, determina-se no nº 2 que “em cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos de educação e ensino a administração e gestão orientam-se por princípios de democraticidade e de participação de todos os implicados no processo educativo, tendo em atenção as características específicas de cada nível de educação e ensino”. (Sublinhados acrescentados).
7 - Por seu turno, no nº 4 do mesmo preceito, dispõe-se que “a direcção de cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos dos ensinos básico e secundário é assegurada por órgãos próprios, para os quais são democraticamente eleitos os representantes de professores, alunos e pessoal não docente, e apoiada por órgãos consultivos e por serviços especializados, num e noutro caso segundo modalidades a regulamentar para cada nível de ensino” (Sublinhados acrescentados).
8 - Os princípios da democraticidade e da participação de todos os interessados no processo educativo e na vida das escolas plasmados na Lei de Bases do Sistema Educativo, vieram a ser desenvolvidos, nomeadamente, pelo Decreto-Lei nº 43/89, de 3 de Fevereiro, reportado ao Regime de autonomia das escolas oficiais dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário, pelo Decreto-Lei nº 172/91, de 10 de Maio, versando sobre o Regime de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, e pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio - depois alterado por apreciação parlamentar, pela Lei nº 24/99, de 22 de Abril - que definiu o Regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, bem como dos respectivos agrupamentos (doravante, Regime de autonomia).
9 - Este diploma, então editado para valer como lei geral da República, esteve na génese, como parâmetro de referência, do requerimento originador do já citado acórdão nº 161/2003, no qual aliás se procedeu a um aprofundado escrutínio da materialização daqueles princípios traduzidos no plano da autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação nele contemplados.
10 - Entre os princípios orientadores da administração das escolas cumpre aqui destacar a “democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo”, bem como a “representatividade dos órgãos de administração e gestão da escola, garantida pela eleição democrática de representantes da comunidade educativa” sendo que os órgãos próprios de administração e gestão das escolas, concretamente a Assembleia, o Conselho executivo ou director, o Conselho pedagógico e o Conselho administrativo, devem obedecer na sua estrutura e modo de funcionamento àqueles princípios [Cfr. artigos 4º, nº 1, alíneas a) e c) e artigo 7º do Regime de Autonomia].
11 - E, na sequência lógica da concretização destes princípios, prescreve-se no artigo 19º nº 1 deste diploma que “os membros do conselho executivo ou o director são eleitos em assembleia eleitoral, a constituir para o efeito, integrada pela totalidade do pessoal docente e não docente em exercício efectivo de funções na escola, por representantes dos alunos no ensino secundário, bem como por representantes dos pais e encarregados de educação”.
12 - Nos artigos seguintes define-se a disciplina correspondente ao sistema de eleição, provimento e homologação dos resultados eleitorais, regime de duração e cessação do mandato. (Cfr. artigos 20º a 23º do mesmo Regime de Autonomia, com as alterações introduzidas pela Lei nº 24/99).
13 - Ora, como já se referiu, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira aprovou o Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, que aprovou o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino públicos da Região Autónoma da Madeira (doravante, Regime de autonomia regional) nos termos do qual e por força das disposições conjugadas dos artigos 17º a 29º, deste regime se estatuiu, diferentemente, dos princípios consagrados no artigo 19º do Regime de Autonomia, que a direcção executiva ou director fosse recrutada mediante concurso promovido pela direcção executiva ou director cessantes. Na impossibilidade de recrutar a direcção executiva, competiria então ao Secretário Regional de Educação proceder à respectiva designação, ouvido o conselho de comunidade educativa.
14 - Todavia, o Tribunal Constitucional, no já citado Acórdão 161/2003, e no quadro da competência legislativa das Assembleias Legislativas Regionais anterior à revisão constitucional de 2004 (Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho), pronunciou-se no sentido de a forma de recrutamento dos membros da direcção executiva - concurso em lugar de eleição - não se harmonizar com os princípios relativos à democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo e à representatividade dos órgãos de administração e gestão das escolas como concretização do artigo 77º da Constituição e do artigo 45º da Lei nº 46/86, declarando, consequentemente, as respectivas normas ilegais, com força obrigatória geral.
III - O decreto legislativo regional e as normas agora levadas
à sindicância desse Tribunal
1 - A Assembleia Legislativa, “ao abrigo da alínea c) do nº 1 e do nº 4 do artigo 227º da Constituição da República Portuguesa conjugados com a alínea e) do nº 1 do artigo 37º e do artigo 81º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, e pela Lei nº 12/2000, de 21 de Junho, e no desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo aprovada pela Lei nº 46/86, de 14 de Outubro e alterada pela Lei nº 115/97, de 19 de Setembro” aprovou o decreto legislativo regional que, pelo seu artigo 1º, procedeu à alteração de diversas normas do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, podendo suscitar-se relativamente a algumas delas dúvidas sobre a sua legitimidade constitucional.
2 - Com efeito, e desde logo, as alterações introduzidas nos preceitos relativos à designação do Conselho Executivo, criando uma disciplina normativa muito próxima daquela que foi declarada ilegal pelo Acórdão nº 161/2003, parecem contrariar os princípios nucleares a este respeito enunciados nas pertinentes bases da Lei nº 46/86.
3 - Em conformidade com a nova redacção dada ao nº 1 do artigo 17º do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, “O Conselho Executivo ou Director é seleccionado mediante procedimento desencadeado pelo Conselho da Comunidade Educativa e promovido pelo Conselho Executivo ou Director cessante” (Sublinhado acrescentado).
4 - Depois de se regular a disciplina procedimental da selecção do Conselho Executivo ou Director (artigos 18º a 21º) dispõe-se no artigo 22º, sempre daquele diploma, que as candidaturas serão apreciadas por uma comissão constituída para o efeito, composta por três ou cinco docentes do quadro do respectivo estabelecimento de ensino designados pelo Conselho da Comunidade Educativa.
5 - Os critérios de selecção dos candidatos - avaliação curricular e apreciação do projecto de acção para a escola - são definidos nos artigos 24º a 28º, rematando-se no artigo 28º com a deliberação da comissão e no artigo 29º com a decisão final que pertence ao Conselho da Comunidade Educativa, o qual nomeia e dá posse ao Conselho Executivo ou director, cabendo no entanto desta decisão recurso hierárquico com efeito suspensivo para o Secretário Regional de Educação.
6 - A tudo isto acresce a circunstância, tal como se prescreve no artigo 17º, nº 7, que “na impossibilidade de seleccionar o Conselho Executivo, compete ao Secretário Regional de Educação proceder à respectiva designação, ouvido o Conselho da Comunidade Educativa”. (Sublinhado acrescentado).
7 - Do mesmo modo a norma do artigo 71º relativa à Comissão Executiva Instaladora, comporta um quadro prescritivo igualmente susceptível de entrar em colisão com os princípios enunciados nas assinaladas bases da Lei nº 46/86.
8 - Efectivamente, segundo o nº 1 deste preceito “as escolas básicas e integradas e os estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário em fase de instalação serão geridos por uma Comissão Executiva Instaladora constituída por três ou cinco elementos, consoante o número de alunos nos termos do artigo 14º, designados por despacho do Secretário Regional de Educação” (Sublinhado acrescentado).
9 - Estas comissões executivas manter-se-ão em funções por um período máximo de dois anos, tendo como programa a instalação dos órgãos de administração e gestão de acordo com o estabelecido neste diploma (nº 3 e 6, do mesmo artigo 71º).
IV - Os poderes das regiões autónomas e a correspondente
autonomia legislativa
1 - Como é sabido a Lei Constitucional nº 1/2004 alterou alguns dos condicionamentos até então vigentes relativamente à autonomia legislativa regional, suprimindo, além do mais, o conceito de interesse específico e afastando o instituto das leis gerais da República, razão pela qual o juízo a proferir pelo Tribunal Constitucional sobre a questão que agora lhe é submetida, haverá de confrontar-se com um quadro jurídico-normativo substancialmente distinto daquele que vigorava aquando da aprovação do Acórdão nº 161/2003.
2 - Em conformidade com o artigo 227º, nº 1, alínea a) da Constituição, as regiões autónomas são pessoas colectivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos: (a) Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania; (b) Desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam.
3 - Por seu turno, nos termos do artigo 228º nº 1, da Constituição, “a autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania”, sendo que, por força do artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, “até à eventual alteração das disposições dos estatutos político-administrativos, prevista na alínea f) do nº 6, do artigo 168º, o âmbito material da competência legislativa das respectivas regiões é o constante do artigo 8º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e do artigo 40º do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira”.
4 - Contrariamente ao que acontecia no quadro constitucional anterior à entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/2004, a Assembleia Legislativa, por força do disposto no artigo 227º, nº 1, alínea c) dispõe de competência para “desenvolver para o âmbito regional os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam”, mesmo quando, como na situação em apreço acontece, tais bases - bases do sistema de ensino - se inscrevam no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.
5 - Como tem sido assinalado pela doutrina, o princípio da reserva legislativa de bases gerais, por um lado assegura a intervenção legislativa primária da Assembleia da República, e por outro lado, permite ao Governo e às Assembleias Legislativas, mesmo sem autorização legislativa, legislar sobre a respectiva matéria, fixadas que estejam as bases gerais através de lei parlamentar. Sob um ponto de vista material, as leis de bases constituem directivas e limites dos decretos-lei e dos decretos legislativos de desenvolvimento: directivas, porque definem os parâmetros materiais, isto é, os princípios e critérios a que o Governo e as assembleias legislativas regionais devem sujeitar-se no desenvolvimento das referidas leis; limites, porque o desenvolvimento pelo Governo [artigo 198º, nº 1, alínea c)] e pelas assembleias legislativas regionais [artigo 227º, nº 1, alínea c)] das leis de bases deve manter-se dentro das normas fixadas nas bases da Assembleia da República. (Cfr. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5ª ed., p. 749).
6 - A Constituição não contém uma definição do que sejam as bases ou bases gerais de certa e determinada matéria, confiando à Assembleia da República uma margem de discricionariedade na delimitação da sua própria competência legislativa, devendo porém sublinhar-se que o Parlamento “fica adstrito a imprimir um conteúdo útil, uma densificação suficiente, uma direcção específica à lei a emitir; e se se cingir a preceitos vagos, imprecisos, muito gerais, em branco, frustrará o próprio sentido da reserva e cometerá desvio de poder legislativo a que se seguirá a inconstitucionalidade orgânica dos actos que os outros órgãos (o Governo ou as Assembleias Legislativas regionais) vierem a fazer”. (Cfr. Jorge Miranda - Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, p. 265).
7 - Mas, não obstante essa omissão, tanto a jurisprudência constitucional como a doutrina, são concordantes no sentido do que deverá entender-se por bases gerais de um determinado regime ou sistema normativo o quadro dos princípios básicos essenciais daquela regulamentação, as opções político-legislativas fundamentais, as grandes linhas, os princípios reitores ou orientadores, em suma, a regulamentação de princípio, por constituir ou co-envolver uma redefinição de princípios jurídicos. (Cfr. por todos, Acórdão nº 142/85, de 30 de Julho de 1985, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6º vol., pp. 81 e ss., Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, 3ª ed., Coimbra Editora, 2004, pp. 375 e ss., J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., pp. 504 e ss.).
8 - Será que à luz destes princípios, do conjunto de regras informadoras da disciplina a observar na intercomunicabilidade entre as leis de bases e os diplomas que as desenvolvem, as normas especificadas, ou ao menos alguns dos seus segmentos, não dispõem de legitimidade constitucional?
V - As normas objecto do pedido face à autonomia
legislativa regional
1 - No âmbito da administração do sistema educativo definido pela Lei de Bases do Sistema Educativo na sua actual versão (Lei nº 49/2005) foram oportunamente destacados os artigos 46º (Princípios gerais) e 48º (Administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino) e de entre estes os princípios respeitantes às regras de democraticidade e de participação a que deve obedecer a administração e gestão do sistema de ensino (artigo 46º, nº 1) e à exigência de a direcção de cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos dos ensinos básico e secundário ser assegurada por órgãos próprios, para os quais são democraticamente eleitos os representantes de professores, alunos e pessoal não docente (artigo 48º, nºs 2 e 4).
2 - Será que as normas respeitantes à selecção do Conselho Executivo ou Director, muito em especial os artigos 17º, nºs 1 e 7, 28º e 29º (se bem que todas as demais respeitantes ao processo de selecção e nomeação, pese embora o seu carácter instrumental, devam também ser consideradas) respeitam a nuclearidade essencial daqueles princípios da Lei de Bases ou, e ao contrário, os afrontam estabelecendo uma disciplina divergente das opções político-legislativas fundamentais ali assumidas?
3 - E idêntica pergunta caberá formular relativamente à Comissão Executiva Instaladora a que se reporta o artigo 71º, desde logo a propósito da forma da sua designação atribuída a um membro do Governo Regional.
4 - O direito de participação na gestão democrática das escolas assegurada aos professores e alunos bem como o direito de participação das associações de professores, de alunos, de pais e das instituições de carácter científico, consagradas no artigo 77º da Constituição, encontram-se perfeitamente densificados nos correlativos princípios da Lei nº 46/86.
5 - Não se deve nem pode porém ignorar que a disciplina de designação do Conselho Executivo ou Director, tal-qualmente foi definida no diploma sob sindicância, terá porventura sido inspirada nos artigos 18º e ss. do Decreto-Lei nº 172/91, que aprovou, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido na Lei nº 46/86, o regime jurídico de direcção, administração e gestão escolar.
6 - E a designação do director executivo, nos termos daquele decreto-lei, é efectuada mediante concurso promovido pelo presidente do conselho da escola, cabendo a este órgão indicar de entre os seus membros uma comissão que elabora proposta de seriação de candidatos.
7 - Simplesmente, e com algum significado distintivo, não são aqui previstas tanto a possibilidade de a selecção do conselho executivo pertencer a um membro do Governo Regional (artigo 17º, nº 7, do diploma em apreço), como igualmente, para a mesma entidade caber recurso hierárquico com efeito suspensivo da decisão do Conselho da Comunidade Educativa relativa à designação do Conselho Executivo ou Director recurso este que poderá vir a ser decidido com base em critérios que não sejam de mera legalidade como decorre do artigo 167º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo.
8 - Ora, na decorrência do exposto e tendo em consideração as diversas implicações e fundadas dúvidas que aqui se comportam, submete-se a sua apreciação ao pronunciamento do órgão supremo de administração da justiça em matéria jurídico-constitucional.
9 - E, de harmonia com o unânime entendimento jurisprudencial e doutrinal, (Cfr. por todos o Acórdão nº 175/97, de 4 de Março de 1997, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 36º vol., pp. 103 e ss., Jorge Miranda - Rui Medeiros, ob. e loc. cit. e Gomes Canotilho, ob. e loc. cit.), a ser dada como verificada por esse Tribunal uma violação das bases do sistema educativo inseridas na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, as normas questionadas do artigo 1º do Decreto Legislativo Regional que procedeu à alteração do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, sofrerão do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Apresento a Vossa Excelência os
Funchal, 7 de Abril de 2006
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
* Junta-se em anexo cópia do diploma que introduz alterações no Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro.
