Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
FUNCHAL
Ao abrigo do disposto no artigo 233º, n.º 2, da Constituição e no exercício da competência conferida ao Representante da República por tal dispositivo, devolvo à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 30 de Março findo relativo à “Primeira alteração ao Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, de 22 de Abril, que adapta à administração regional autónoma da Madeira a Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado“, solicitando a sua reapreciação com base na fundamentação seguinte:
I ‑ O quadro normativo em vigor
1. O estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, encontra-se actualmente definido na Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 51/2005, de 30 de Agosto, que aquela republicou.
2. A entrada em vigor da Lei nº 2/2004, implicou, como se extrai do seu artigo 38º, a revogação do anterior estatuto do pessoal dirigente da administração pública constante da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, objecto da Declaração de Rectificação nº 13/99, publicada no Diário da República, II Série A, de 21 de Agosto, que havia sido adaptado à especificidade da administração pública regional pelo Decreto Legislativo Regional nº 15/2000/M, de 8 de Julho.
3. A Lei nº 2/2004, editada para valer como lei geral da República, estabeleceu no nº 3 do seu artigo 1º que “A aplicação do regime previsto na presente lei nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica a publicação de diploma legislativo regional que o adapte às especificidades orgânicas do pessoal dirigente da respectiva administração regional”.
4. E, nesta conformidade, veio a ser aprovado o Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, de 22 de Abril, que adaptou à administração regional autónoma da Madeira o regime definido no novo estatuto, procedendo, concomitantemente, à revogação do Decreto Legislativo Regional nº 15/2000/M.
5. Ora, e no que aqui importa assinalar, a Lei nº 2/2004, na sua versão original, qualificou os cargos dirigentes em cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia, subdividindo-os, respectivamente, em dois graus, em função do nível hierárquico, das competências e das responsabilidades que lhes estão cometidas (artigo 2º, nº 2).
6. E, de seguida, o mesmo diploma definiu, designadamente, como cargos de direcção superior de 1º grau os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral e presidente, e de 2º grau, os de subdirector-geral, adjunto do secretário-geral, subinspector-geral, vice-presidente e vogal de direcção e como cargos de direcção intermédia de 1º grau o de director de serviços e de 2º grau o de chefe de divisão (artigo 2º, nº 3 e 4).
7. Dispondo sobre o provimento dos cargos de direcção superior a Lei nº 2/2004, veio, pela primeira vez na disciplina desta matéria, estabelecer um limite à renovação da comissão de serviço dos titulares dos cargos de direcção superior de 1º grau, impondo um máximo de três renovações, não podendo o dirigente ser provido no mesmo cargo do respectivo serviço antes de decorridos três anos (artigo 19º, nº 2).
8. Todavia a Lei nº 51/2005, mantendo embora inalteradas as normas dos artigos 1º, nº 3, e 2º, nºs 2, 3 e 4, modificou a redacção do artigo 19º, nomeadamente do seu nº 2, em termos de a duração da comissão de serviço e das respectivas renovações dos cargos de direcção superior de 1º grau não poderem exceder, na sua globalidade, 12 anos consecutivos, não podendo o dirigente ser provido no mesmo cargo do respectivo serviço antes de decorridos 3 anos.
9. Acresce que a Lei nº 51/2005, introduziu também alterações nos regimes de procedimento da renovação e da cessação da comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes, aditando como causa de cessação de tais comissões de serviço a mudança de Governo, distinguindo embora neste domínio diversas especificidades relativas a certos cargos de direcção superior e de direcção intermédia [artigos 24º, nº 2 e 25º nºs 1, alínea h), 3 e 4].
10. Aquando da adaptação da Lei nº 2/2004 à administração regional operada pelo Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, procedeu-se, no tocante ao provimento dos cargos de direcção superior, a um mero ajustamento das respectivas denominações, remetendo-se no mais, e inteiramente, para o regime definido pela Assembleia da República.
II - O quadro normativo a constituir
1. O diploma sob apreciação foi aprovado pela Assembleia Legislativa sob invocação da “alínea a) do nº 1 do artigo 227º e do artigo 228º ambos da Constituição da República Portuguesa, da alínea c) do nº 1 do artigo 37º, conjugado com a alínea vv) do artigo 40º da Lei nº 13/91, de 5 de Junho, alterada pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, e pela Lei nº 12/2000, de 21 de Junho, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, e do nº 3 do artigo 1º da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro”.
2. E, depois de se ponderar que com a entrada em vigor da Lei nº 51/2005, se justifica a revisão do Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, aduz-se, nos considerandos preambulares, “que a administração pública regional tem vindo a procurar colher frutos de dois vectores essenciais, em matéria de recursos humanos: a renovação de quadros pela inexistência de congelamentos cegos em matéria de novas admissões e o aproveitamento dos saberes acumulados pela experiência de trabalho. Assim sendo, afasta-se o limite de mandatos dos dirigentes superiores, posto que os cargos em que estão investidos são, por natureza transitórios”.
3. Na esteira deste entendimento o artigo 1º do diploma vem conceder nova redacção ao artigo 5º, nº 2 do Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, afastando o limite da duração da comissão de serviço e das respectivas renovações dos cargos de direcção superior de 1º grau que, de harmonia com a actual redacção da Lei nº 2/2004, não podem exceder na globalidade, 12 anos consecutivos, ficando o dirigente em causa impedido de ser provido no mesmo cargo do respectivo serviço antes de decorridos 3 anos.
4. E, do mesmo modo, na redacção que agora se concede a tal dispositivo, considera-se inaplicável aos titulares de cargos de direcção superior “a alínea h) do nº 1 do artigo 25º, bem como os nºs 3 e 4 do mesmo artigo e o nº 2 do artigo 24º, todos da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro” concretamente as decorrências resultantes da mudança de Governo, como resultou das alterações introduzidas naquela lei pela Lei nº 51/2005.
III - A razão de ser da devolução
1. A Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, alterou significativamente o âmbito da competência legislativa das Regiões Autónomas, modificando os parâmetros do seu condicionamento, desde logo com a eliminação das leis gerais da República e das implicações jurídico-normativas destas decorrentes.
2. Deste modo, a dimensão das questões de ilegalidade susceptíveis de serem questionadas pelo Representante da República, afastadas que foram as leis gerais da República, acha-se agora circunscrita, nos termos da alínea g) do nº 2 do artigo 281º da Constituição às matérias em que exista “violação do respectivo estatuto“.
3. Ora, na situação em apreço, e tendo em atenção o quadro normativo invocado como credencial autorizadora no formulário inicial - artigos 227º, nº 1, alínea a) e 228º da Constituição e 37º, nº 1, alínea c) do Estatuto Político-Administrativo - importa ter presente o sentido e alcance do artigo 79º, nºs 1 e 2, da Lei nº 13/91, de 5 de Junho, na redacção em vigor, reportado ao estatuto dos funcionários, nos termos do qual “A capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral” (nº 1), sendo que “As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado” (nº 2).
4. E assim sendo, parece dever afirmar-se que as regras contidas na Lei nº 2/2004, na redacção que lhe foi fixada pela Lei nº 51/2005, relativamente à limitação da duração da comissão de serviço e das respectivas renovações para os cargos de direcção superior de 1º grau, (artigo 19º nº 2), bem como a causa de cessação da mesma comissão originada pela mudança de Governo [artigos 25º, nº 1, alínea f)], devem ser havidas por princípios fundamentais que estruturam e constituem suporte essencial do regime jurídico instituído naquela lei geral.
5. Na verdade, tudo indicia dever existir uma analogia substancial entre os cargos políticos relativamente a alguns dos quais têm vindo a ser estabelecidos limites à renovação sucessiva dos mandatos (cfr. Lei nº 46/2005, de 29 de Agosto), e os altos cargos públicos, dúvidas não se suscitando que assim devem ser considerados os cargos de direcção superior de 1º grau, como dúvidas não se devem levantar quanto à inscrição destes cargos no âmbito genérico da função pública.
6. E não se afigura invocável, na situação em apreço, o dispositivo constante do nº 3 do citado artigo 79º do Estatuto Político-Administativo, segundo o qual “A legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes da insularidade”, não só pela própria natureza genérica, despojada de especificidade regional daqueles princípios, como também porque aquando da aprovação do Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, se operou, neste domínio, uma mera transposição do regime estatuído pela Lei nº 2/2004, na versão então vigente, não se invocando qualquer particularismo decorrente do sistema autonómico.
Do que vem de se expor decorre que a norma do artigo 1º do diploma em apreço, quando concede nova redacção ao artigo 5º nº 2, do Decreto Legislativo Regional nº 5/2004/M, de 22 de Abril, na parte respeitante à comissão de serviço dos titulares de cargos de direcção superior de 1º grau, sofre de ilegalidade por colisão com os princípios fundamentais dos artigos 19º, nº 2, 24º nº 2 e 25º, nºs 1, alínea f), 3 e 4, da Lei nº 2/2004 de 15 de Janeiro, na redacção actualmente em vigor, conjugados com o artigo 79º nºs 1 e 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Nesta conformidade, devolvo a Vossa Excelência o decreto em causa, solicitando, nos termos do artigo 233º nº 3 da Constituição, que a Assembleia Legislativa proceda à sua reapreciação.
Apresento a Vossa Excelência
Funchal, 3 de Maio de 2006
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
