Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o disposto no artigo 233º, n.º 2, da Constituição e ao abrigo da competência que lhe é conferida por este normativo, o Representante da República devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 25 de Outubro findo, relativo à “Criação da rede de cuidados continuados integrados da Região Autónoma da Madeira“, solicitando a sua reapreciação com base nos fundamentos seguidamente expostos:
I ‑ O direito vigente
1. A Lei nº 48/90, de 24 de Agosto (Lei de Bases da Saúde), com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro, no âmbito dos seus princípios gerais, estabelece que “a protecção da saúde constitui um direito dos indivíduos e da comunidade que se efectiva pela responsabilidade conjunta dos cidadãos, da sociedade e do Estado, em liberdade de procura e de prestação e cuidados, nos termos da Constituição e da lei” sendo que “a formação e a defesa da saúde pública” e os “cuidados de saúde” são efectuadas e prestados, além de outros, pelo Estado e outros entes públicos. (Base I, nºs 1, 3 e 4).
2. A Lei nº 48/90, “é aplicável às Regiões Autónomas que devem publicar regulamentação própria em matéria de organização, funcionamento e regionalização dos serviços de saúde” (Base VIII nº 2).
3. Segundo a mesma lei e sem prejuízo de eventual transferência de competências “as autarquias locais participam na acção comum a favor da saúde colectiva e dos indivíduos, intervêm na definição das linhas de actuação em que estejam directamente interessadas e contribuem para a sua efectivação dentro das suas atribuições e responsabilidades” (Base IX).
4. Entretanto, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido por aquela lei de bases, foi editado o Decreto-Lei nº 101/2006, de 6 de Junho, que criou a Rede Nacional de Cuidados Continuados, (doravante Rede) sendo esta constituída “por unidades e equipas de cuidados continuados de saúde, e ou apoio social, e de cuidados e acções paliativas, com origem nos serviços comunitários de proximidade, abrangendo os hospitais, os centros de saúde, os serviços distritais e locais de segurança social, a Rede Solidária e as autarquias locais” (artigos 1º e 2º).
5. A Rede organiza-se em dois níveis territoriais de aplicação - regional e local - devendo porém considerar-se excluídas do seu âmbito de aplicação, embora não expressamente reconhecido naquele diploma, as regiões autónomas (artigos 9º, 10º e 11º).
6. Por seu turno, a Lei nº 32/2002, de 20 de Dezembro (Lei de Bases da Segurança Social) veio reger, nomeadamente, sobre o sistema de acção social, definindo os seus objectivos, princípios orientadores, rede de serviços e equipamentos e desenvolvimento da acção social (artigos 82º a 86º).
7. A Lei nº 32/2002, é aplicável às Regiões Autónomas, sem prejuízo de regulamentação própria em matéria de organização e funcionamento bem como da regionalização dos serviços de segurança social (artigo 131º).
8. Ainda no domínio do quadro normativo em vigor com incidência sobre o tema em apreço, importa referir a Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, reconhecendo-se aos municípios e freguesias atribuições nos domínios da saúde e da acção social [artigo 13º, nº 1, alíneas g) e h), artigo 14º, nº 1, alíneas e) e f), e artigos 22º e 23º] em conformidade com a Base IX da Lei de Bases da Saúde.
9. Importará recordar e sublinhar que “compete aos órgãos municipais participar na prestação de cuidados de saúde continuados no quadro do apoio social à dependência, em parceria com a administração central e outras instituições locais” [artigo 22º alínea g)], sendo que “os municípios integram os conselhos locais de acção social e são obrigatoriamente ouvidos relativamente aos investimentos públicos e programas de acção a desenvolver no âmbito concelhio” (artigo 23º, nº 2), competindo-lhes ainda “a participação, em cooperação com instituições de solidariedade social e em parceria com a administração central, em programas e projectos de acção social e âmbito municipal, designadamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão social” (artigo 23º, nº 3).
10. No tocante ao ordenamento jurídico regional cabe assinalar o Decreto Legislativo Regional nº 2/2003/M, de 24 de Fevereiro, que aprovou medidas de reinserção familiar e social de utentes com permanência em meio hospitalar após alta clínica, o Decreto Legislativo Regional nº 4/2003/M, de 7 de Abril, que aprovou o Estatuto do Sistema Regional de Saúde, o Decreto Legislativo Regional nº 9/2003/M, de 27 de Maio, alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 20/2005/M, de 25 de Novembro, que aprova o regime e orgânica do Serviço Regional de Saúde e o Decreto Legislativo Regional nº 9/2006/M, de 18 de Abril, que aprovou o Estatuto do Sistema de Acção Social da área de segurança social da Região Autónoma da Madeira.
11. Cumpre assinalar que apesar de o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 246/2005, publicado no Diário da República, 1ª Série, de 21 de Junho, de 2005, haver declarado, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 4º a 8º do Decreto Legislativo Regional nº 2/2003/M, tal declaração suportou-se tão somente em razões orgânicas - uma invocada ausência de interesse específico - e não já em fundamentação material.
II - O direito que se pretende constituir
1. A Assembleia Legislativa para aprovar o decreto em apreço convocou as normas das alíneas a) e c) do nº 1 do artigo 227º e do nº 1 do artigo 228º, ambos da Constituição, o artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, e as alíneas c) e e) do nº 1 do artigo 37º e a alínea m) do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma.
2. O objecto do diploma consta do artigo 1º, nos termos do qual é criada a Rede de Cuidados Integrados da Madeira, (doravante Rede Regional) que constitui parte integrante do sistema regional de saúde e do sistema de protecção social, definindo-se depois nos preceitos subsequentes, designadamente, os objectivos a alcançar, os seus princípios directores, a composição, estrutura e modo de gestão.
3. A propósito da composição da Rede Regional, rege o artigo 7º, nos termos do qual esta é integrada, “através da Secretaria Regional que tutela os sectores da saúde e da segurança social, pelo Serviço Regional de Saúde, E.P.E. e o Centro de Segurança Social da Madeira” (nº 1), podendo ainda integrar “as instituições particulares de solidariedade social, misericórdias, pessoas colectivas de utilidade pública e entidades privadas que contratem a prestação de serviços de cuidados continuados de saúde e de apoio social com a entidade gestora” (nº 2).
4. E, dispondo sobre as entidades a contratar, para a prestação de cuidados integrados na Rede Regional, o artigo 21º nº 2 prescreve que tais entidades podem assumir uma das seguintes formas: Instituições particulares de solidariedade social, misericórdias e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (a); Pessoas colectivas públicas, com ou sem natureza empresarial (b); Entidades privadas, com ou sem fins lucrativos(c).
5. Contrariamente ao estatuído no Decreto-Lei nº 101/2006, e mesmo no Decreto Legislativo Regional nº 9/2006/M, (Estatuto do Sistema de Acção Social da Área de Segurança Social na Região Autónoma da Madeira) no qual se consagra o princípio da descentralização [artigo 6º, alínea f), no respeito pelos artigos 18º, 83º, alínea d), 85º e 86º, da Lei de Bases da Segurança Social], o decreto em apreço não faz qualquer referência à intervenção no respectivo processo das autarquias locais e dos competentes órgãos municipais.
III - As causas originadoras da devolução
1. A Assembleia Legislativa, como fundamento da sua competência para aprovar o acto normativo em causa, invocou, além de outros, a norma da alínea c) do nº 1 do artigo 227º da Constituição, segundo a qual lhe é conferido poder para “desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos que a eles se circunscrevam”.
2. Simplesmente, nos termos do nº 4 do citado artigo 227º, “os decretos legislativos regionais previstos nas alíneas b) e c) do nº 1, devem invocar expressamente as respectivas leis de autorização ou leis de bases”, do mesmo modo que a Lei nº 74/98, de 11 de Novembro (Publicação, identificação e formulário dos diplomas), alterada pelas Leis nºs 2/2005, de 24 de Janeiro e 26/2006, de 30 de Junho, impõe no seu artigo 16º, nº 2, que os decretos legislativos regionais de desenvolvimento de leis de bases gerais devem invocar expressamente “as leis cujos princípios ou bases desenvolvem”.
3. Todavia, no formulário inicial do decreto em causa, embora se reconheça que o mesmo foi aprovado ao abrigo da alínea c) do nº 1 do artigo 227º da Constituição, não se indicam expressamente as leis de bases que se visou desenvolver, concretamente a Lei de Bases da Saúde e a Lei de Bases da Segurança Social.
4. Com efeito as matérias respeitantes às Bases do Sistema de Segurança Social e do Serviço Nacional de Saúde integram a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165º, nº 1, alínea f) da Constituição] não sendo sequer susceptíveis de delegação legislativa no parlamento regional como resulta do artigo 227º, nº 1, alínea b) do texto constitucional.
5. Por outro lado, a matéria da Lei nº 159/99, respeita ao estatuto das autarquias locais, achando-se assim abrangida pela reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição], não sendo também quanto ao seu objecto consentida a concessão de autorização legislativa, como decorre do artigo 227º, nº 1, alínea b), do texto constitucional.
6. Ora, esta lei que estabeleceu, no âmbito da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, reconhece aos municípios e freguesias nos domínios da saúde e segurança social as atribuições a que se reportam os já citados dispositivos dos artigos 13º, nº 1, alíneas g) e h) 14º, nº 1, alíneas e) e f), 22º e 23º, de harmonia e no respeito pela Base IX da Lei de Bases da Saúde.
7. E, em conformidade com estes preceitos os municípios e freguesias devem dispor de atribuições, respectivamente, nos domínios da saúde e acção social, e dos cuidados primários de saúde, para além da obrigatória participação dos órgãos municipais na prestação de cuidados de saúde continuados no quadro do apoio social à dependência, cabendo ainda aos mesmos órgãos integrar os conselhos locais de acção social.
8. Contudo, o diploma em apreço, contrastando com a orientação adoptada pelo Decreto-Lei nº 101/2006, que, ao criar a Rede, respeitou inteiramente o princípio decorrente da Base IX da Lei de Bases da Saúde, confiando às autarquias locais, neste domínio, um conjunto de actividades e participações, ignora por inteiro as autarquias locais e os órgãos municipais não lhes fazendo qualquer referência e recusando-lhe assim a participação que aquela lei de bases lhe atribui.
9. Por outro lado, também o quadro de atribuições e competências transferidos no domínio da saúde e da acção social para as autarquias locais não é acatado, já que o presente diploma é inteiramente omisso quanto ao conferimento às autarquias locais de quaisquer atribuições e competências relativas a estas matérias.
10. Num plano meramente formal assinala-se que o artigo 7º, nº 2 do decreto sob análise deverá remeter para o artigo 21º e não para o artigo 20º como por lapso se escreveu.
Na decorrência do exposto conclui-se que o diploma em apreço, apesar de se apresentar como um decreto legislativo regional de desenvolvimento de princípios ou bases gerais, para além de não invocar expressamente quais as respectivas leis ou lei de bases a desenvolver, não se conforma na sua disciplina global com a Lei de Bases da Saúde e com a Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, razão pela qual devolvo à Assembleia Legislativa o decreto relativo à “Criação da rede de cuidados continuados integrados da Região Autónoma da Madeira“, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 22 de Novembro de 2006
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
