Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
FUNCHAL
Ao abrigo do disposto no artigo 233º, n.º 2, da Constituição e no exercício da competência que lhe é conferida por este normativo, o Representante da República devolve à Assembleia Legislativa o decreto aprovado em sessão plenária de 26 de Julho findo, que “Fixa o regime de coordenação dos centros de apoio psicopedagógicos e dos centros de actividades ocupacionais de âmbito concelhio e o suplemento remuneratório dos coordenadores, da Região Autónoma da Madeira“, solicitando a sua reapreciação com base nos fundamentos a seguir expostos:
I ‑ O direito constituído
1. A Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo) aprovada no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 115/97, de 19 de Setembro e 49/2005, de 30 de Agosto, (que renumera e republica a Lei nº 46/86), dispõe no artigo 4º sobre a organização geral do sistema educativo, prescrevendo que este compreende “a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extra-escolar” (nº 1), acrescentando-se, de seguida, que “a educação escolar compreende os ensinos básico, secundário e superior, e integra modalidades especiais e inclui actividades de ocupação de tempos livres” (nº 3).
2. O mesmo diploma, depois de enumerar no artigo 19º as “modalidades especiais de educação escolar” entre as quais se inclui a educação especial, define no artigo 20º o âmbito e objectivos desta forma de educação que “visa a recuperação e a integração sócio-educativas dos indivíduos com necessidades educativas específicas devidas a deficiências físicas e mentais” (nº 1).
3. A organização da educação especial consta do artigo 21º da lei de bases que se vem citando, sendo que, como se dispõe no seu nº 6, “as iniciativas de educação especial podem pertencer ao poder central, regional ou local ou a outras entidades colectivas, designadamente associações de pais e de moradores, organizações cívicas e confessionais, organizações sindicais e de empresas e instituições de solidariedade social”.
4. Ainda o mesmo diploma básico, com vista à promoção do sucesso escolar, dispõe no artigo 27º que “são estabelecidas e desenvolvidas actividades e medidas de apoio e complemento educativos visando contribuir para a igualdade de oportunidades de acesso e sucesso escolar”, prescrevendo-se nos artigos seguintes sobre “apoios a alunos com necessidades escolares específicas” (artigo 28º) e “apoio psicológico e orientação escolar e profissional” (artigo 29º).
5. Nos termos deste preceito “o apoio no desenvolvimento psicológico dos alunos e à sua orientação escolar e profissional, bem como o apoio psicopedagógico às actividades educativas e ao sistema de relações da comunidade escolar, são realizados por serviços de psicologia e orientação escolar profissional inseridos em estruturas regionais escolares”.
6. Na sequência e no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei de Bases do Sistema Educativo, foi aprovado o Decreto-Lei nº 190/91, de 17 de Maio, que criou nos estabelecimentos de educação e ensino públicos os serviços de psicologia e orientação, definidos como “unidades especializadas de apoio educativo, integradas na rede escolar, que desenvolvem a sua acção nos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário”. (artigo 2º, nº 1).
7. Cada serviço, cujo âmbito, competências e organização são estabelecidos nos artigos 5º e sgts. deste diploma, dispõe de uma equipa técnica permanente constituída por psicólogos, docentes habilitados em educação especial e técnicos de serviço social, designados pelo órgão de administração e gestão da área escolar ou escola onde o serviço se insere, cabendo também a este mesmo órgão a nomeação de um coordenador do respectivo serviço, de entre os elementos que constituem a sua equipa técnica permanente e após a audição da mesma.
8. Ainda de acordo com os princípios consagrados na Lei nº 46/86, e no desenvolvimento do seu regime jurídico, foi editado o Despacho Conjunto nº 105/97, publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Julho, depois alterado pelo Despacho nº 10 856/2005, publicado no Diário da República, II Série, de 13 de Maio, que o republicou em anexo, no qual são previstas, “para orientação técnico-científica dos docentes que desempenham funções de apoio educativo especializado, equipas de coordenação ou coordenadoras a nível concelhio” (ponto 4.1).
9. Sobre esta matéria ou em domínio similar, foram aprovados o Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, alterado por apreciação parlamentar pela Lei nº 24/99, de 22 de Abril, no qual se definem as estruturas de orientação educativa e os serviços especializados de apoio educativo, aqui se incluindo os serviços de psicologia e orientação, o núcleo de apoio educativo e outros serviços organizados pela escola, vindo o regime de exercício das funções de coordenação das estruturas educativas ali previstas a ser objecto do Decreto Regulamentar nº 10/99, de 21 de Julho, alterado pelo Decreto-Lei nº 121/2005, de 26 de Julho.
10. No âmbito da Região Autónoma da Madeira, o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino públicos foi estabelecido pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 21/2006/M, de 21 de Junho, dispondo-se no artigo 51º sobre os serviços especializados de apoio educativo, remetendo para regulamento interno da escola a definição do modo de organização e de funcionamento destes serviços.
11. O Decreto Regulamentar Regional nº 16/2005/M, de 19 de Abril, aprovou a orgânica da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação (DREER), integrada na estrutura da Secretaria Regional da Educação, definida pelo Decreto Regulamentar Regional nº 5/2005/M, de 8 de Março.
12. A DREER compreende entre os diversos órgãos e serviços de natureza operativa que a integram, a Direcção de Serviços Técnicos de Educação e Apoio Psicopedagógico (DSTEAP), em cuja dependência funciona o Serviço Técnico de Apoio Psicopedagógico (STAP), cuja natureza atribuições e funcionamento são definidos pelo artigo 18º daquele primeiro decreto regulamentar.
13. Em conformidade com este normativo o STAP é constituído por Centros de Apoio Pedagógico (CAP) de âmbito concelhio (nº 1), cabendo-lhe as atribuições elencadas no nº 3, sendo que, como resulta do nº 4, são orientados por um coordenador, a designar pelo director regional, sob proposta do respectivo director de serviços e director técnico, sendo afecta a cada CAP uma equipa multidisciplinar de acordo com as necessidades do centro e os recursos humanos disponíveis.
14. A DREER compreende outrossim entre os seus órgãos e serviços de natureza operativa a Direcção de Serviços de Reabilitação Profissional e Programas Ocupacionais (DSRPPO), em cuja dependência funciona o Serviço Técnico de Actividades Ocupacionais e Emprego Protegido (STAOEP), constituído este, como resulta do artigo 24º, nº 2, do mesmo diploma, por Centros de Actividades Ocupacionais (CAO), de âmbito concelhio, orientados por um coordenador a designar pelo director regional, sob proposta do director de serviços e director técnico.
15. Aos CAO pertencem as atribuições constantes daquele preceito sendo-lhes afectada uma equipa multidisciplinar, de acordo com as necessidades do centro e os recursos humanos disponíveis (nºs 4 e 5).
II - O direito que se pretende constituir
1. Na exposição preambular do diploma em apreço começa por se afirmar que “os centros de apoio psicopedagógicos e os centros de actividades ocupacionais de âmbito concelhio são estruturas específicas que, no domínio da educação e ensino especial, apenas existem e funcionam na Região Autónoma da Madeira”, considerando-se a seguir “a necessidade de fixar as suas atribuições e compensar o acréscimo de responsabilidades e as específicas particularidades na prestação de trabalho em regime de disponibilidade permanente, no exercício dos cargos de coordenadores dos centros de apoio psicopedagógicos e dos centros de actividades ocupacionais”.
2. E, para tanto, depois de se convocar a alínea a) do nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, alterado pela Lei nº 25/98, de 26 de Maio, imputando-se-lhe a atribuição de suplemento retributivo aos coordenadores que prestam serviço nas condições supra descritas, concluiu-se no sentido de importar “fixar o montante do suplemento de natureza remuneratória de tais coordenadores, de forma a ser actualizado automaticamente, com base no índice da escala indiciária para as carreiras do regime geral, uniformizando o seu valor”.
3. Na esteira da fundamentação assim alinhada no exórdio, o diploma, como se extrai do seu artigo 1º, “fixa o regime de coordenação dos centros de apoio psicopedagógicos (CAP) e dos centros de actividades ocupacionais (CAO) de âmbito concelhio e o suplemento remuneratório dos coordenadores da Região Autónoma da Madeira”.
4. E, nos preceitos subsequentes dispõe, sucessivamente, sobre as atribuições dos CAP e dos CAO, (artigo 2º), as regras de funcionamento, remetidas aliás para regulamento interno (artigo 3º), o âmbito de exercício de funções dos coordenadores (artigo 4º), o regime de disponibilidade permanente dos coordenadores (artigo 5º), suplemento mensal atribuído aos coordenadores (artigo 6º) e limites da acumulação da remuneração base com o suplemento mensal (artigo 7º).
III - Os fundamentos da devolução
1. À Assembleia Legislativa assiste competência para aprovar o diploma em apreço, desde logo porque as matérias relativas à educação pré-escolar, ensino básico, secundário, superior e especial, assim como à organização dos serviços inseridos na administração regional, integram o âmbito material da sua competência legislativa, como decorre das disposições conjugadas do artigo 46º da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho e das pertinentes alíneas do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma.
2. Simplesmente, para que um acto legislativo possa dispor de eficácia, para além de ser emitido por entidade portadora de legitimidade constitucional e legal, importa ainda que respeite os requisitos materiais e formais que são condição indispensável à sua validade.
3. Com efeito, a segurança jurídica postula o princípio da precisão ou determinabilidade dos actos normativos, ou seja a sua conformação material e formal em termos linguisticamente claros, compreensíveis e não contraditórios. “Nesta perspectiva se fala de princípios jurídicos de normação jurídica concretizadores das exigências de determinabilidade, clareza e fiabilidade da ordem jurídica e, consequentemente, da segurança jurídica e do Estado de direito”. (Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5ª ed., Coimbra, pp. 258).
4. Sobre esta mesma matéria foi já emitida jurisprudência constitucional nos termos da qual o grau de exigência de determinabilidade da lei há-de garantir aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exacto e atempado dos critérios legais a usar pela Administração, fornecendo a esta, regras de conduta dotadas de critérios que salvaguardem o “núcleo essencial” da garantia dos direitos e interesses dos particulares protegidos em sede de definição do âmbito de previsão normativa dos preceitos em causa (Cfr. Acórdãos nos 285/92 e 233/94, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, 22º vol, pp. 159 e ss e 27º vol., pp. 595 e ss).
5. À luz destes princípios, não resulta suficientemente esclarecido, nem no preâmbulo nem tão pouco no articulado, se os Centros de Apoio Psicopedagógicos (CAP) e os Centros de Actividades Ocupacionais (CAO) cujo regime de coordenação se afirma pretender fixar, são os mesmos a que se reportam, respectivamente, os artigos 18º e 24º do Decreto Regulamentar Regional nº 16/2005/M, preceitos estes que dispõem sobre a natureza, atribuições e funcionamento destas entidades.
6. Com efeito, o diploma em apreço, muito embora nos seus artigos 2º e 3º reproduza total ou parcialmente aqueles preceitos do Decreto Regulamentar citado, não lhes faz qualquer referência explícita, guardando inteiro silêncio a respeito do quadro normativo já existente o que gera manifesta indeterminabilidade sobre qual o verdadeiro alcance do regime que agora se pretende estabelecer.
7. Por outro lado, existe uma inteira omissão quanto às regras de preenchimento das equipas disciplinares - pessoal docente especializado em educação especial, pessoal não docente, pessoal não vinculado à administração pública (?) - como, do mesmo modo, quanto à forma e critério de designação dos coordenadores dos centros.
8. Acresce ainda que o conceito de “disponibilidade permanente” como condição de atribuição de um suplemento remuneratório dispõe de uma rigorosa caracterização doutrinal e legal, não se mostrando fundamentada na situação a que se reporta o artigo 5º, pois que não se concretiza minimamente qual o conteúdo funcional dos coordenadores justificativo da “disponibilidade permanente”. (Cfr. Albino Mendes Baptista, Revista de Direito e Estados Sociais, Tempo de trabalho efectivo, tempos de pausa e tempos de “Terceiro tipo” Ano, XLIII, Janeiro, Março, 2002; Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º vol., 2ª ed. P. 323; e Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, nº 3164, de 23 de Fevereiro de 2005.
9. Do mesmo modo o artigo 6º ao fazer alusão a “um suplemento mensal fixado em 90% do índice da escala indiciária”, não comporta também uma regra objectivada susceptível de constituir um critério aplicativo para a Administração. Com efeito, desconhece-se qual o índice em causa, não se precisando se tal índice é o da função pública (no caso de ser essa a situação) ou qualquer outro.
10. Não deixará por último de se referir que a afirmação produzida no terceiro parágrafo da nota preambular - “(…) a alínea a) do nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, alterado pela Lei nº 25/98, de 26 de Maio, estabelece a atribuição de suplemento retributivo aos coordenadores que prestam trabalho nas condições supra descritas (…)” carece de rigor, pois que naquela norma não se faz qualquer referência aos “coordenadores” mas tão só se define uma regra genérica de atribuição de suplemento remuneratório no caso de “trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou em outros regimes especiais de prestação de trabalho”, o que reclama e impõe muito peculiares e exigentes condições na prestação de trabalho, justificativas da atribuição de tal suplemento.
Do que vem de se expor, concluiu-se que as normas dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º, por insuficiência e falta de clareza de estatuição não respeitam o princípio constitucionalmente consagrado da precisão ou determinabilidade das leis, razão pela qual devolvo à Assembleia Legislativa o decreto que “Fixa o regime de coordenação dos centros de apoio psicopedagógicos e dos centros de actividades ocupacionais de âmbito concelhio e o suplemento remuneratório dos coordenadores, da Região Autónoma da Madeira“, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 10 de Agosto de 2006
O REPRESENTANTE DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
