Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal
Constitucional
LISBOA
O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 278º, nºs 2 e 3 da Constituição, 45º, nº 1, da Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, 51º, nº 1 e 57º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, vem requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas adiante especificadas, constantes do decreto legislativo regional de “Alteração da Estrutura Orgânica da Assembleia Legislativa” aprovado em Sessão Plenária de 17 de Maio pretérito e recebido no seu Gabinete no dia 9 de Junho de 2005, buscando para tanto suporte nos fundamentos seguintes:
I - O QUADRO NORMATIVO EM VIGOR E SUA EVOLUÇÃO
HISTÓRICA
A matéria cuja sindicância é agora impetrada a esse Alto Tribunal comporta uma complexa disciplina normativa, atravessada por prévias definições competenciais da Assembleia da República e da Assembleia Legislativa da Região Autónoma relativamente à natureza, conteúdo e dimensão das subvenções financeiras públicas, directa ou indirectamente atribuídas aos partidos políticos nelas representados.
A fim de se tornar mais linear a enunciação do tema em apreço, vai seguir-se uma sistemática expositiva contemplando, sucessivamente, os diversos segmentos do quadro normativo global que, para a dilucidação das questões suscitadas, importa considerar.
A - O financiamento dos Partidos Políticos
1 - A Constituição da República Portuguesa trata especificamente das “associações e partidos políticos” no artigo 51º, dispondo, nomeadamente, e no que agora importa destacar, que “não podem constituir-se partidos que, pela sua designação ou pelos seus objectivos programáticos, tenham índole ou âmbito regional” (nº 4), e também que “a lei estabelece as regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do financiamento público, bem como às exigências de publicidade do seu património e das suas contas” (nº 6).
2 - E o texto constitucional, no artigo 10º, subordinado à epígrafe (Sufrágio universal e partidos políticos) depois de proclamar que “os partidos políticos concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular no respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política”, integra-os no domínio dos Princípios Fundamentais, impondo, coerentemente, no artigo 164º, alínea h), ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre “associações e partidos políticos”.
3 - No domínio da lei ordinária, a matéria em causa começou por ser tratada no Decreto-Lei nº 595/74, de 7 de Novembro (Lei dos Partidos Políticos), cujo artigo 20º dispunha sobre o “regime financeiro” dos partidos, prescrevendo, nomeadamente, ser “vedado aos organismos autónomos do Estado, associações de direito público, institutos e empresas públicas, autarquias locais e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa financiar ou subsidiar os partidos políticos” (nº 2).
Este diploma veio depois a ser sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis nºs 126/75, de 13 de Março e 195/76, de 16 de Março e pelas Leis nºs 72/93, de 30 de Novembro e 110/97, de 16 de Setembro.
4 - A Lei nº 72/93, alterada pela Lei nº 27/95, de 18 de Agosto e revogada pela Lei nº 56/98, de 18 de Agosto, aprovou o regime aplicável ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, sob invocação do disposto, entre outros, do artigo 167º, alínea h) da Constituição na redacção então em vigor, que impunha reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República em matéria de associações e partidos políticos.
5 - Preceituava esta lei no artigo 2º que “as fontes de financiamento da actividade dos partidos políticos compreendem as suas receitas próprias e outras provenientes de financiamento privado e subvenções públicas”, regendo sobre o financiamento público no artigo 6º, no qual se consignava que “os recursos de financiamento público para a realização dos fins próprios dos partidos são: (a) As subvenções para financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais previstas na presente lei; (b) A subvenção atribuída pelo Parlamento Europeu, nos termos das normas comunitárias aplicáveis”.
6 - E, no nº 1 do artigo 7º imediato, subordinado à epígrafe - Subvenção estatal ao financiamento dos partidos - dispunha-se que “a cada partido que haja concorrido a acto eleitoral, ainda que em coligação, e que obtenha representação na Assembleia da República é concedida, nos termos dos números seguintes, uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente da Assembleia da República” definindo-se a seguir os critérios e o modo de atribuição.
7 - Relativamente ao financiamento das campanhas eleitorais, o nº 2 do artigo 15º, definia o respectivo regime, precisando que as actividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por: (a) Subvenção estatal; (b) Contribuição de partidos políticos; (c) Contribuições de pessoas singulares e colectivas, salvo quanto a donativos proibidos; (d) Produto de actividades de campanha eleitoral.
8 - A subvenção estatal para as campanhas eleitorais, entre elas se incluindo as eleições para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, encontrava-se regulada no artigo 27º, aí se precisando o montante da subvenção e o critério e a forma de atribuição.
9 - Entretanto, foi aprovada, para valer como lei geral da República, a Lei nº 56/98, de 18 de Agosto, que revogou a Lei nº 72/93, regulando o regime aplicável aos recursos financeiros dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.
No essencial, esta lei reproduziu os princípios da anterior, nomeadamente, no tocante às fontes de financiamento (artigo 2º), financiamento público (artigo 6º), se bem que haja acrescentado a referência a “outras subvenções legalmente previstas” para além das que são contempladas na própria lei, concretamente, a subvenção estatal ao financiamento dos partidos (artigo 7º) e o financiamento das campanhas eleitorais (artigos 15 e ss).
10 - A Lei nº 23/2000, de 23 de Agosto, veio dar nova redacção ao artigo 29º da Lei nº 56/98, relativo à subvenção estatal para as campanhas eleitorais, alterando tanto as condições necessárias para a atribuição do direito a tal subvenção, como também os montantes que estas podiam revestir, mantendo-se a aplicação deste regime às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.
11 - Entretanto, a Lei Orgânica nº 2/2003, de 22 de Agosto, aprovou para valer como lei geral da República, uma nova lei dos partidos políticos, revogando, consequentemente, o Decreto-Lei nº 595/74, bem como todas as alterações que lhe haviam sido introduzidas. Tocantemente ao financiamento dos partidos políticos ficou prescrito que “a proveniência e a utilização dos fundos dos partidos são publicitadas nos termos estabelecidos na lei do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais” (artigo 6º nº 4), e ainda que “o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é regulado em lei própria” (artigo 38º).
12 - Finalmente, a Lei nº 19/2003, de 20 de Junho, aprovada para valer como lei geral da República, veio instituir o regime de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, revogando a Lei nº 56/98.
Na continuidade deste último diploma, a nova lei veio admitir entre as fontes de financiamento da actividade dos partidos políticos, para além das suas receitas próprias e outras provenientes de financiamento privado, subvenções públicas (artigos 2º e 3º).
13 - A subvenção pública para financiamento dos partidos políticos acha-se regulada no artigo 5º, segundo o qual, a cada partido que haja concorrido a acto eleitoral e que obtenha representação na Assembleia da República é concedida uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente da Assembleia da República (nº 1). Nos números seguintes definem-se os critérios de fixação dos respectivos montantes, bem como as condições e modos da sua atribuição.
14 - No que respeita ao regime contabilístico dos partidos o artigo 12º, nº 4, estabelece que as contas nacionais dos partidos deverão incluir, em anexo, as contas das suas estruturas regionais, distritais ou autónomas, de forma a permitir o apuramento da totalidade das suas receitas e despesas, podendo, em alternativa, apresentar contas consolidadas.
15 - O financiamento das actividades da campanha eleitoral e a subvenção estatal ou pública para as respectivas campanhas acham-se previstos nos artigos 16º e ss, reportando-se aos diversos actos eleitorais contemplados na Constituição, nomeadamente as eleições para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, aí se dispondo sobre os critérios de atribuição e de repartição, bem como sobre os limites das despesas de campanha eleitoral.
16 - No domínio da apreciação e fiscalização das contas anuais dos partidos políticos foi criada pelos artigos 23º e ss, junto do Tribunal Constitucional, enquanto órgão de apreciação e fiscalização dessas contas, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, órgão autónomo a que pertence a coadjuvação técnica, instrutória e fiscalizadora a exercer por aquele tribunal.
17 - Como remate de toda esta estrutura normativa a Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro, veio regular a organização e funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.
B - As sucessivas Leis Orgânicas da Assembleia da República
Subvenções aos Partidos Políticos e Grupos
Parlamentares nela representados
1 - A primeira orgânica da Assembleia da República foi estabelecida pela Lei nº 32/77, de 25 de Maio, em cujo artigo 16º se previa uma subvenção anual a cada um dos partidos políticos ali compreendidos, para a realização dos seus fins próprios, designadamente de natureza parlamentar, definindo-se o critério determinativo do montante de cada subvenção, assim como o modo e o tempo do respectivo pagamento.
2 - A Lei nº 5/83, de 27 de Julho, introduziu alterações neste regime, estabelecendo a atribuição de uma subvenção anual aos agrupamentos parlamentares para a realização dos seus fins próprios, sendo que tal subvenção sairia da subvenção devida ao partido ou coligação de partidos em cujas listas foram eleitos os deputados que se constituam em agrupamento parlamentar.
3 - Entretanto, a Lei nº 77/88, de 1 de Julho, aprovou uma nova orgânica da Assembleia da República, revogando a anteriormente existente e dispondo nos artigos 62º sobre “Gabinetes dos grupos parlamentares” e no artigo 63º sobre “Subvenções aos partidos e grupos parlamentares“.
4 - No artigo 62º regulava-se a composição dos gabinetes em função da composição parlamentar de cada grupo, bem como a forma de nomeação e exoneração do respectivo pessoal assim como o seu quadro remuneratório.
5 - Por seu turno, no artigo 63º prescrevia-se que a cada um dos partidos com representação na Assembleia da República seria concedida uma subvenção anual para a realização dos seus fins próprios, indicando-se, concomitantemente, o critério para determinação dos respectivos montantes (nºs 1, 2, e 3), acrescentando-se ainda que aos grupos parlamentares seria atribuida uma subvenção para encargos de assessoria aos deputados não inferior a quatro vezes o salário mínimo nacional anual, mais um terço do mesmo por deputado (nº 4).
6 - A Lei nº 59/93, de 17 de Agosto, concedeu nova redacção ao artigo 62º da Lei nº 77/88, modificando, nomeadamente, o quadro de pessoal dos gabinetes dos grupos parlamentares e definindo as regras a que haveria de obedecer a fixação das verbas relativas às despesas com as respectivas remunerações.
7 - E o mesmo diploma alterou igualmente o artigo 63º nº 4 da referida Lei nº 77/88, por forma a que cada grupo parlamentar passou a dispor, anualmente, de uma subvenção para encargos de assessoria aos Deputados não inferior a quatro vezes o salário mínimo anual, mais metade do valor do mesmo por deputado.
8 - Entretanto, com a publicação da já referenciada Lei nº 72/93 (Financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais) foram revogados os nºs 1 a 3 do artigo 63º da Lei nº 77/88, sendo a respectiva normação substituida pelo novo regime ali instituido relativamente à subvenção estatal do financiamento dos partidos (artigo 7º) e das campanhas eleitorais (artigo 27º).
9 - Finalmente, a Lei nº 28/2003, de 30 de Julho, (Lei de Organização e Financiamento dos Serviços da Assembleia da República) que introduziu profundas alterações na Lei nº 77/88, atribuiu nova redacção ao nº 4 do artigo 63º, prescrevendo que a subvenção anualmente atribuida aos grupos parlamentares se destina a cobrir encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento, mantendo-se os critérios definitórios do seu montante.
10 - Cumpre assinalar que com a Lei nº 28/2003, foi republicada em anexo a Lei nº 77/88, não se atentando em que os nºs 1, 2 e 3 do artigo 63º, republicado como artigo 47º, haviam sido já revogados pela Lei nº 72/93, não devendo por isso figurar naquela republicação.
C - As sucessivas Leis Orgânicas da Assembleia Legislativa
da Região Autónoma da Madeira
1 - A primeira estrutura orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (então denominada Assembleia Regional) foi aprovada pelo Decreto Regional nº 4/77/M, de 19 de Abril, cujo artigo 6º dispunha sobre locais de trabalho e pessoal de apoio dos grupos parlamentares, prescrevendo que cada grupo parlamentar, para além de locais de trabalho, seria dotado com pessoal técnico e administrativo da sua confiança, pago pelo orçamento da Assembleia (nº 1).
2 - Os grupos parlamentares com mais de oito deputados tinham direito ao apoio de um secretário e de um escriturário dactilógrafo, dispondo os grupos parlamentares com menos de oito deputados apenas de um escriturário dactilógrafo.
3 - Considerando, como se consignou no seu exórdio, que se tornava necessário “criar condições para que os partidos políticos representados na Assembleia Regional possam prosseguir com eficácia os seus fins próprios, designadamente de natureza parlamentar, através de apoios diversos com a nomeação de pessoal auxiliar dos grupos parlamentares e a concessão de subvenção” foi aprovado o Decreto Regional nº 19/79/M, de 15 de Setembro, que deu nova redacção ao artigo 6º do Decreto Regional nº 4/77/M, aditando-lhe também um novo preceito instituidor de uma subvenção anual aos partidos políticos (artigo 6º-A).
4 - Por força da alteração introduzida no artigo 6º, os grupos parlamentares com mais de vinte deputados passaram a ter direito a um secretário e dois escriturários-dactilógrafos; com menos de vinte e mais de oito a um secretário e um dactilógrafo; e menos de oito a um escriturário-dactilógrafo, cabendo a nomeação de todo este pessoal à direcção dos respectivos grupos parlamentares, sendo pago pelo orçamento da Assembleia Regional.
5 - A subvenção anual a cada um dos partidos políticos representados na Assembleia Regional estabelecida pelo artigo 6º-A então aditado, seria concedida de harmonia com os critérios ali definidos, destinando-se à realização dos seus fins próprios, designadamente de natureza parlamentar.
6 - Entretanto veio a ser aprovado o Decreto Regional nº 19/81/M, de 1 de Outubro, que, revogando os Decretos Regionais nºs 4/77/M e 19/79/M, procedeu à integral reestruturação da orgânica da Assembleia Regional.
7 - No artigo 18º, sob a epígrafe (Pessoal de apoio aos deputados), prescreveu-se que os partidos com um único deputado disporão de 1 funcionário, os constituídos em grupos parlamentares terão direito a 2 e mais 1 por cada grupo de 5 deputados eleitos e em funções, sendo este pessoal de livre escolha e nomeação da direcção dos respectivos grupos parlamentares ou dos representantes dos partidos, ficando os respectivos encargos a pertencer à Assembleia Regional.
8 - E no artigo 20º titulado de (Subvenção) instituiu-se uma subvenção anual a cada um dos partidos políticos representados na Assembleia para a realização dos seus fins próprios, designadamente de natureza parlamentar, consistindo esta numa quantia em dinheiro equivalente à fracção 1/225 do salário mínimo nacional por cada voto obtido na mais recente eleição dos deputados à Assembleia Regional, sendo paga em duodécimos por conta de uma dotação especial incluída no orçamento parlamentar.
9 - O Decreto Regional nº 19/81/M, foi depois revogado pelo Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro, dispondo no artigo 46º sobre “Gabinetes dos grupos parlamentares” e no artigo 47º sobre “Subvenção aos partidos“.
10 - No artigo 46º nº 1, especificava-se qual o número de adjuntos de sua livre nomeação de que cada grupo parlamentar poderia dispor - até 2 deputados, dois adjuntos; com mais de 2 e até 5 deputados, três adjuntos; com mais de 5 e até 10 deputados, cinco adjuntos; com mais de 10 e até 20 deputados, sete adjuntos; com mais de 20 e até 30 deputados, nove adjuntos; com mais de 30 e até 40 deputados, onze adjuntos; com mais de 40 e até 50 deputados, treze adjuntos; com mais de 50 deputados, quinze adjuntos.
11 - Os grupos parlamentares no exercício das suas funções podiam ainda dispor de secretários auxiliares, (nº 3), sendo nos restantes números do artigo 46º elencados os diversos direitos conferidos a este pessoal.
12 - Nos nºs 1 e 2 do artigo 47º regulava-se a atribuição de uma subvenção anual a cada um dos partidos políticos representados na Assembleia para realização dos seus fins próprios em termos idênticos aos constantes do artigo 20º do Decreto Regional nº 19/81/M, acrescentando-se porém no nº 3 que aos grupos parlamentares seria também “atribuída uma subvenção para encargos de assessoria aos deputados não inferior a quatro vezes o salário mínimo nacional anual por grupo parlamentar, mais um terço do mesmo por deputado”, sendo pagas estas subvenções em regime de duodécimos.
13 - Pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro e com o objectivo preambularmente declarado de “dignificar o órgão máximo da autonomia regional, criando-se melhores condições de trabalho quer ao próprio Parlamento, quer aos deputados e funcionários”, foi dada nova redacção a diversos artigos da anterior orgânica, nomeadamente ao nº 1 do artigo 46º e nº 3 do artigo 47º.
14 - Assim, em conformidade com o novo texto do artigo 46º, os partidos com um único deputado e os grupos parlamentares passaram a dispor para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual resultante do quadro seguinte:
“a) Deputado único/partido - 15×14 SMNR (Salário mínimo nacional aplicável na Madeira)/ano;
b) Grupo parlamentar até 2 deputados - 15×14 SMNR/mês/número de deputados;
c) Grupo parlamentar de 3 a 10 deputados - 11×14 SMNR/mês/número de deputados;
d) Grupo parlamentar de 11 a 20 deputados - 9×14 SMNR/mês/número de deputados;
e) Grupo parlamentar de 21 a 30 deputados - 8×14 SMNR/mês/número de deputados;
f) Grupo parlamentar superior a 30 deputados - 7×14 SMNR/mês/número de deputados”.
15 - Por outro lado, o nº 3 do artigo 47º foi alterado por forma a que a subvenção para encargos de assessoria aos deputados ali prevista passou a ser reportada, na sua complementaridade, a dois terços em lugar do anterior terço nele estabelecido.
16 - Entretanto o Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril, concedeu nova redacção ao artigo 47º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, já alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, passando a dispor que às representações parlamentares e não já aos partidos é atribuída uma subvenção mensal para encargos de assessoria, contactos com eleitores e outras actividades correspondentes aos respectivos mandatos no valor de dois terços do salário mínimo nacional aplicável na Região Autónoma da Madeira (SMNR) por deputado, mais a ponderação dos seguintes factores:
“a) Representação de um só deputado; 1 SMNR;
b) Grupo parlamentar até 2 deputados: 7,5 SMNR;
c) Grupo parlamentar de 3 a 10 deputados: 10 SMNR;
d) Grupo parlamentar de 11 a 20 deputados: 15 SMNR;
e) Grupo parlamentar de 21 a 30 deputados: 20 SMNR;
f) Grupo parlamentar com mais de 30 deputados:
30 SMNR”.
17 - A estrutura orgânica da Assembleia Legislativa estabelecida pelo Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M e alterada nos termos que vêm de ser referidos, foi ainda alterada em diversos dos seus preceitos pelo Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril, não importando porém considerar aqui tais modificações pela sua irrelevância para a matéria em apreço.
II - O DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL DE “ALTERAÇÃO
DA ESTRUTURA ORGÂNICA DA ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA”
1 - A Assembleia Legislativa aprovou o diploma sub-judice ao abrigo do disposto “na alínea a) do nº 1 do artigo 227º da Constituição da República Portuguesa e na alínea c) do artigo 37º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho, revisto e alterado pelas Leis nºs 130/99, de 21 de Agosto e 120/2000, de 21 de Junho”. (Por manifesto lapso escreveu-se 120/2000, quando deveria escrever-se 12/2000).
2 - No seu articulado concede-se nova redacção a diversos preceitos do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro, Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril e Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril.
3 - Porém, dos dispositivos que o integram apenas se requer a apreciação preventiva da constitucionalidade dos artigos 29º e 30º que dão, respectivamente, nova redacção aos artigos 46º e 47º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, nos termos seguintes:
“Artigo 29º
O artigo 46º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro, pelo Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril e pelo Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril, passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 46º
(Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares)
1. Os partidos com um único deputado e os grupos parlamentares dispõem, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual calculada nos seguintes termos:
a) Deputado único/partido e grupos parlamentares, 15×14 SMNR (salário mínimo nacional em vigor na Madeira)/mês/número de deputados.
2. …
Artigo 30º
O artigo 47º do Decreto Legislativo Regional nº 24/89/M, de 7 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional
nº 2/93/M, de 20 de Fevereiro, pelo Decreto Legislativo Regional nº 11/94/M, de 28 de Abril e pelo Decreto Legislativo Regional nº 10-A/2000/M, de 27 de Abril, passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 47º
(Subvenção aos partidos)
1. …
a) Representação de um só deputado e grupos parlamentares - 1 SMNR x número de deputados.
2. …
3. Os partidos mantêm sempre, até final da VIII Legislatura, a subvenção mensal adquirida, em 31 de Dezembro de 2004, se da aplicação do disposto na alínea a) do nº 1 resultar a sua diminuição.”
3 - A alteração que se pretende introduzir no nº 1, alínea a) do artigo 46º, elege como critério único para todos os partidos políticos e grupos parlamentares, sem discriminar positivamente as representações parlamentares com menos deputados, a atribuição de uma verba anual que resulta da seguinte equação: “15×14 SMNR (salário mínimo nacional em vigor na Madeira) mês/número de deputados”.
4 - No quadro normativo vigente a equação aplicável ao deputado único e aos grupos parlamentares considera o maior ou menor número de deputados por forma a ser alcançada uma relativa proporcionalidade na atribuição das verbas que lhe são concedidas.
5 - Também quanto ao artigo 47º, nº 1, alínea a) a alteração que se intenta introduzir elege como critério único para todos os partidos políticos, de novo sem se conceder discriminação positiva às representações parlamentares com menos deputados, a atribuição de uma subvenção mensal no valor de dois terços do salário mínimo nacional aplicável na Madeira por deputado, mais a ponderação do seguinte factor: 1 SMNR x número de deputados.
6 - Do mesmo modo se abandonou nesta nova redacção o critério ora em vigor nos termos do qual se concede uma determinada proporcionalidade favorável às representações parlamentares mais diminutas.
III - A CONSTITUIÇÃO DE 1976 E OS PARTIDOS
POLÍTICOS
1 - O acolhimento dos partidos políticos enquanto organizações de cidadãos, de carácter permanente, constituídas com o objectivo fundamental de participar democraticamente na vida política do País e de concorrer de acordo com as leis constitucionais e com os seus estatutos e programas para a formação e expressão da vontade política do povo, intervindo, nomeadamente, nos processos eleitorais mediante a apresentação ou o patrocínio de candidaturas alcançou tradução logo após o 25 de Abril, e antes mesmo da sua consagração constitucional, no já referenciado Decreto-Lei nº 595/74.
2 - A versão originária da Constituição, na sua Parte I (Direitos e deveres fundamentais), Título II (Direitos, liberdades e garantias), contemplava no artigo 47º as “Associações e partidos políticos“, visando fundamentalmente com a estatuição ali contida “marcar uma diferença essencial em relação à ordem constitucional de 1933, na qual eram proibidos os partidos políticos, e alicerçar a institucionalização dos partidos, reconhecendo a sua co-essencialidade para a formação da vontade popular e a organização do poder político” (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 1978, p. 129).
3 - O preceito, nos seus três números primitivos, manteve-se até hoje inalterado, se bem que com diversa numeração (na actualidade corresponde ao artigo 51º), havendo-lhe sido aditados, na revisão de 1989 um nº 4 relativo à proibição de partidos regionais anteriormente constante do artigo 299º nº 2, e na revisão de 1997 os actuais nºs 5 e 6 respeitantes, respectivamente, aos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticos e da participação de todos os seus membros pelos quais se devem reger, bem como às regras de financiamento, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do financiamento público.
4 - Os partidos políticos ocupam efectivamente um lugar de grande destaque na configuração do sistema constitucional-democrático. A Constituição não se limitou a pressupor a sua existência extra-constitucional, mas elevou-os à dignidade de constituição formal (”incorporação constitucional” dos partidos), atribuindo-lhes tal relevo no sistema político, que pode afirmar-se constituir o regime político português uma das manifestações mais acabadas do Estado-de-Partidos. (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, 1991, p. 195).
5 - E, numa linha de lógica coerência com este entendimento, a Constituição submeteu a um rigoroso regime procedimental a competência legislativa em matéria de “Associações e partidos políticos” reservando-a em exclusivo, desde a versão originária até ao texto ora vigente, para a Assembleia da República.
6 - Aliás, a partir da revisão constitucional de 1997, para além de integrar o elenco da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 164º, alínea h)], passaram ainda os actos normativos correspondentes a revestir a forma de lei orgânica (artigo 166º, nº 2).
7 - Ora, deve considerar-se consensualmente adquirido que a matéria a que se reporta o já referido artigo 51º, nº 6, da Constituição - regras de financiamento dos partidos políticos, nomeadamente quanto aos requisitos e limites do financiamento público - haverá, no seu tratamento legislativo, de obedecer e respeitar o ritualismo procedimental que vem de se referir.
8 - Com efeito, como tem sido assinalado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional a norma instituidora da reserva de competência absoluta, para além de abranger tanto a regulamentação positiva quanto a revogação da lei anterior, compreende todo o complexo normativo respeitante à estrutura organizatória e ao conjunto de direitos e obrigações que são inerentes à específica natureza dos partidos políticos (Cfr. por todos, Acórdão nº 160/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12º vol., 1988, pp. 167 e ss).
9 - Deste modo, as regras respeitantes aos requisitos e limites do financiamento público dos partidos políticos, enquanto elementos nucleares do seu funcionamento, dos seus direitos e obrigações, à luz da preeminência que aqueles detêm no sistema constitucional, hão-de, por imposição do princípio do Estado de direito e do princípio democrático, integrar o âmbito estrito da reserva de parlamento.
10 - E importará aqui recordar que logo na versão originária da Constituição, o artigo 311º, nº 2, dispunha não poderem “constituir-se partidos que, pela sua designação ou pelos seus objectivos programáticos, tenham índole ou âmbito regional”.
11 - Esta norma, que hoje em dia integra o artigo 51º, nº 4, deve ser lida em concomitância com o artigo 10º, nº 2, segundo o qual “os partidos políticos concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular, no respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política”, traduzindo um afloramento do princípio da unidade do Estado e da natureza e âmbito nacional dos partidos políticos, o que vale por dizer que as estruturas regionais dos partidos políticos hão-de reger-se pelo regime global que os vincula na sua inteira unidade.
IV - A MATÉRIA DO FINANCIAMENTO PÚBLICO PARA A REALIZAÇÃO
DOS FINS PRÓPRIOS DOS PARTIDOS POLÍTICOS E PARA
AS ACTIVIDADES DAS CAMPANHAS ELEITORAIS
1 - Na decorrência das considerações e dos princípios expostos, nomeadamente a natureza constitucional dos partidos políticos, o seu âmbito nacional, e os condicionamentos impostos aos actos normativos que lhes digam respeito, parece dever concluir-se que o regime do seu financiamento público bem como das actividades eleitorais em que participem, há-de ser obrigatoriamente estabelecido por lei da Assembleia da República.
2 - Nesta conformidade, a Lei nº 72/93, nos artigos já anteriormente destacados - artigos 6º, 7º, 15º, nº 2 e 27º - dispunha sobre a subvenção estatal aos partidos políticos bem como para as actividades que desenvolvam nas campanhas eleitorais, sejam estas para a Assembleia da República, para as Assembleias Legislativas ou para as autarquias locais.
3 - É certo que a Lei nº 19/2003, na esteira aliás da Lei nº 56/98, a propósito do financiamento público para a realização dos fins próprios dos partidos políticos, prevê que este pode resultar para além das subvenções para financiamento dos partidos e para as campanhas eleitorais, de “outras legalmente previstas” [artigo 4º, alínea c)].
4 - Mas, haverá de se concluir que essas outras subvenções “legalmente previstas” não poderão deixar de constar de lei da Assembleia da República, como aliás bem resulta de toda a economia daquele diploma, nomeadamente do disposto nos artigos 16º e 17º a propósito das actividades da campanha eleitoral para a Assembleia da República, Parlamento Europeu, Assembleia Legislativa das Regiões Autónomas e autarquias locais.
5 - E, paralelamente, cumpre recordar que à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, criada pela Lei nº 19/2003, órgão independente a funcionar junto do Tribunal Constitucional, pertence, além do mais, apreciar e fiscalizar as contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, nestas se incluindo as respeitantes às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.
6 - Na verdade, como decorre do artigo 12º, nº 4, da Lei nº 19/2003, inspirado no artigo 10º, nº 4, da Lei nº 56/98, “as contas nacionais dos partidos deverão incluir, em anexo, as contas das suas estruturas regionais, distritais ou autónomas, de forma a permitir o apuramento da totalidade das suas receitas e despesas, podendo, em alternativa, apresentar contas consolidadas“.
7 - Ainda na vigência da Lei nº 72/93, e da Lei nº 56/98 já o Tribunal Constitucional, ao definir as exigências a que a contabilidade dos partidos e a apresentação da conta anual devem obedecer, impusera que esta há-de integrar o conjunto de toda a actividade partidária desenvolvida por todas as estruturas regionais, distritais ou locais do partido, quer por todas as actividades de financiamento da estrutura central e da sua sede nacional (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 647/2004, Diário da República, I Série A, de 15 de Dezembro de 2004, p. 7125).
8 - Por tudo quanto vem de se expor, e adquirido que a matéria do financiamento dos partidos políticos e das actividades das campanhas eleitorais, entre estas se incluindo as respeitantes às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, integra obrigatoriamente a reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República, impõe-se concluir ser vedado às regiões autónomas legislar sobre esta matéria.
9 - A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo Estatuto Político-Administrativo “que não estejam reservadas aos órgãos de soberania” (artigo 228º, nº 1), decorrendo também este limite negativo da competência legislativa regional do artigo 227º, nº 1, alínea a), da Constituição.
Integrando as matérias em causa o âmbito da reserva absoluta da Assembleia da República, resulta manifesto que o parlamento regional não dispõe de competência legislativa para aprovar actos normativos respeitantes a essa disciplina jurídica.
V - OS GRUPOS PARLAMENTARES DOS PARTIDOS POLÍTICOS
REPRESENTADOS NA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA E
OS DIREITOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS QUE
LHES ASSISTEM
1 - A versão originária da Constituição no artigo 183º logo contemplou a faculdade de se constituírem, por cada partido ou coligação de partidos, grupos parlamentares na Assembleia da República, conferindo-lhes um conjunto de direitos (nº 2), atribuindo-lhes locais de trabalho na sede da Assembleia e dotando-os com pessoal técnico e administrativo da sua confiança nos termos que a lei determinar (nº 3).
2 - Este dispositivo, se bem que com algumas alterações, atravessou as sucessivas revisões constitucionais, integrando na actualidade o artigo 180º, subordinado à epígrafe (Grupos parlamentares).
3 - O papel que desempenham na prática parlamentar é de tal modo importante e tende a secundarizar a tal ponto a acção individual dos deputados que, num certo sentido, a Assembleia da República funciona mais como um “conjunto de grupos parlamentares” do que como um conjunto de deputados” (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição cit., p. 723).
4 - Todavia, a natureza jurídico-constitucional dos grupos parlamentares não se apresenta com inteira linearidade. Como expressão parlamentar dos partidos eles revestem, para alguns Autores, uma dupla natureza: “por um lado, são órgãos dos partidos, com um lugar específico na arquitectura organizatória destes, estando, normalmente, previstos nos respectivos estatutos; por outro lado, são órgãos da Assembleia da República, titulares de direitos parlamentares próprios, sendo por isso objecto do respectivo regimento” (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição cit., p. 724).
5 - Para outros Autores “os grupos parlamentares são órgãos dos respectivos partidos por mediatizarem a participação destes na Assembleia (artigo 114º, nº 1), mas exactamente por isso não são órgãos da Assembleia” (Cfr. Jorge Miranda, Direito Constitucional III Lisboa, 2003 pp. 263 e ss); Grupo Parlamentar, Enciclopédia Polis, Verbo, vol 3, pp. 131 e ss).
6 - Mas, seja como for, e independentemente da acentuação que se possa conceder a qualquer destes entendimentos doutrinais, é irrecusável que os deputados ao intervirem na actividade parlamentar funcionam, na generalidade dos casos, como transmissores do posicionamento do partido político em que se integram e do qual o grupo parlamentar representa a forma organizada da participação e decisão.
7 - A este respeito, depois de citar Yürgen Habermas, Luis de Sá, O Lugar da Assembleia da República no Sistema Político, Caminho, 2000, p. 325, teve ensejo de escrever que “a pertença ao grupo parlamentar é a mais nítida e ostensiva forma de exprimir essa alteração do “status” dos deputados, a que se refere Habermas, e que se traduz designadamente na actuação do deputado de acordo com a disciplina partidária e na ocupação do lugar central dos parlamentos pelos partidos, através dos grupos parlamentares”.
8 - A compreensão do alcance decisivo e substancial do papel dos partidos políticos no exercício do mandato dos deputados e no funcionamento dos grupos parlamentares justifica, por certo, que se recuse a neutralidade da disciplina jurídica destes grupos face aos partidos políticos que estão na sua génese e dos quais são simples reflexo e emanação, e muito em especial quando estejam em causa subvenções e suportes financeiros a cargo dos orçamentos da Assembleia da República.
9 - À luz deste entendimento, talqualmente pertence em exclusivo à reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República a matéria do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, parece dever, por identidade ou similitude de razões, pertencer também em exclusivo àquela Assembleia a matéria relativa ao financiamento das actividades dos grupos parlamentares nela representados.
VI - OS GRUPOS PARLAMENTARES DOS PARTIDOS POLÍTICOS
REPRESENTADOS NA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA E O REGIME
JURÍDICO DAS SUBVENÇÕES E FINANCIAMENTOS
QUE POR ESTA ASSEMBLEIA LHES SÃO
CONCEDIDOS
1 - Na eventualidade de esse Alto Tribunal se pronunciar no sentido da disciplina dos direitos concedidos aos grupos parlamentares da Assembleia da República integrar a reserva absoluta da competência legislativa desta Assembleia e, na decorrência da unidade do regime dos partidos políticos que exclui a constituição de partidos com índole ou âmbito regional, deverá idêntica conclusão abranger também os grupos parlamentares dos partidos políticos representados na Assembleia Legislativa?
2 - A já referenciada norma do artigo 180º da Constituição reportada aos grupos parlamentares dos partidos ou coligação de partidos representados na Assembleia da República, reflecte-se no artigo 54º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, na redacção decorrente da Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, nos termos de cujo nº 3, “cada grupo parlamentar tem direito a dispor de locais de trabalho na sede da Assembleia ou fora dela, bem como de pessoal técnico e administrativo da sua confiança”.
3 - E, como anteriormente se observou, na orgânica da Assembleia Legislativa em vigor, os artigos 47º e 46º conferem uma subvenção às representações parlamentares para encargos de assessoria e outras despesas de funcionamento, bem como uma subvenção aos partidos com um único deputado e aos grupos parlamentares uma verba anual para a utilização de gabinetes, além de o nº 10 do mesmo artigo 46º prescrever que o processamento dos vencimentos do pessoal dos gabinetes, dos partidos e dos grupos parlamentares, bem como as despesas com os encargos sociais cabem na responsabilidade da Assembleia Legislativa.
4 - Mas, se tudo quanto se deixou dito a propósito da natureza jurídico-constitucional dos grupos parlamentares da Assembleia da República (Cfr. supra, V, pontos 4 a 
puder eventualmente valer para os grupos parlamentares da Assembleia Legislativa, não deixará de se ponderar que existem quanto a estes algumas especificas e importantes particularidades, susceptíveis, porventura, de justificarem um diverso regime jurídico.
5 - Com efeito, e desde logo, a elaboração e aprovação do seu regimento cabe à Assembleia Legislativa como resulta do artigo 232º, nº 3 da Constituição e 49º do Estatuto Político-Administrativo.
6 - Por outro lado, a especificidade do próprio ordenamento jurídico regional e as peculiaridades daí resultantes para o funcionamento dos seus órgãos próprios, no caso de se entender que a sua regulamentação concreta, deveria caber no âmbito da reserva de competência legislativa do parlamento nacional, originaria por certo complexas dificuldades de natureza política e jurídco-constitucional.
7 - Porém, confia-se esta questão ao alto critério desse Colendo Tribunal que haverá de a entender e avaliar à luz do disposto no artigo 51º, nº 5 da Lei nº 28/82, segundo o qual “o Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida, mas pode fazê-lo com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada”.
8 - É que, mesmo quando se reconheça ao parlamento regional competência legislativa para aprovar as normas postas em crise à luz deste enquadramento orgânico, sempre caberá indagar, agora numa perspectiva e num enquadramento material, se para tanto goza de inteira disponibilidade ou se, pelo contrário, tal competência deverá ser exercida no quadro de determinados parâmetros condicionadores.
9 - Vale isto por dizer que, mesmo quando se admita a competência da Assembleia Legislativa para atribuir e definir subvenções aos grupos parlamentares, deverá esta para tanto, ater-se a critérios de igualdade e proporcionalidade que não briguem com a unidade legislativa do ordenamento jurídico nacional.
10 - A propósito de matéria que com a presente revela alguma similitude o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 63/91, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 18 pp 161 e ss, assinalou que na Constituição “se encontram múltiplas regras reguladoras da organização e funcionamento da Assembleia da República e atribuidoras de direitos e deveres aos deputados, grupos parlamentares, membros do Governo e, até, aos cidadãos. A concretização de tais regras funcionará, pois, como uma real parte de um total estatuto ou de uma lei estatutária parlamentar”.
11 - E numa outra vertente da questão esse mesmo Tribunal, no Acórdão nº 141/2002, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 52º, pp 179 e ss, perspectivando o sentido da unidade da ordem jurídica nacional, a propósito do estatuto dos funcionários e membros de gabinete dos grupos parlamentares - designadamente o seu quadro remuneratório - ponderou que as específicas características, exigências e natureza do trabalho do pessoal parlamentar devem conciliar-se com opções parlamentares do legislador relativas ao regime remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública ditadas pelo princípio da igualdade, “reflectindo ideias de equilíbrio, ponderação comparativa e ajustamentos de relação substancialmente hierárquica quanto ao limite superior de vencimentos da função pública em situações específicas”. (Cfr. também o Parecer nº 16/92 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, Pareceres , vol I, pp. 18 e ss).
12 - Salientou-se naquele aresto que o estabelecimento de limites máximos nos salários a perceber pelos agentes e funcionários públicos corresponde a uma tradição no nosso sistema jurídico, adveniente de uma longa prática legislativa, suportada numa certa ideia de hierarquia e de moralização da Administração Pública, da qual não têm ficado isentos os membros e funcionários dos grupos parlamentares.
13 - Aliás, em homenagem à unidade do sistema legislativo em matéria de administração pública, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma no artigo 79º, estabelece que “a capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral” (nº 1) e que “as habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado” (nº 2).
14 - Tudo isto decorre, em última análise, do princípio consagrado no artigo 225º nº 2 da Constituição segundo o qual a autonomia das regiões visa, além do mais, “o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses”, o que pressupõe, necessariamente, um quadro normativo nacional e regional equânime e de justa repartição de direitos e obrigações entre todos os portugueses.
15 - Parece assim dever concluir-se que a Assembleia Legislativa não dispõe de inteira liberdade de conformação do regime definitório de subvenções aos grupos parlamentares e, por essa via, da disciplina do estatuto dos funcionários e pessoal de gabinete que aqueles integram.
16 - Pese embora a revisão constitucional de 2004 haver eliminado os princípios fundamentais das leis gerais da República como limite condicionador da competência legislativa regional, acha-se esta ainda vinculada ao princípio da unidade do Estado e do sistema legislativo bem como aos princípios constitucionais que daquela são tradução, entre estes avultando o princípio da igualdade (Cfr. artigos 3º, nº 3 e 13º).
17 - Cabe por isso indagar, à luz destes princípios, se o regime instituido nos normativos em apreço relativamente aos subsídios atribuidos aos grupos parlamentares representados na Assembleia Legislativa dispõe de justificação material razoável e objectiva.
VII - AS NORMAS OBJECTO DO PEDIDO E O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE
1 - O reconhecimento do princípio da igualdade como valor constitucional, converte-o em critério geral que modela o ordenamento jurídico no seu conjunto e releva como elemento de interpretação e de integração desse mesmo ordenamento, logo, por isso, também da própria constituição (Cfr. Acordão do Tribunal Constitucional nº 400/91, Acordãos do Tribunal Constitucional, 20 vol., pp. 137 e ss).
2 - Como tem sido assinalado pela doutrina e pela jurisprudência constitucional, o âmbito de protecção do princípio consagrado no artigo 13º da Constituição abrange as seguintes dimensões: (a) proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis, quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais; (b) proibição de discriminação, não sendo legítimas quaisquer diferenciações de tratamento entre os cidadãos baseadas em categorias meramente subjectivas ou em razão dessas categorias; (c) obrigação de diferenciação, como forma de compensar a desigualdade de oportunidades.
3 - A proibição do arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação dos poderes públicos, não eliminando porém a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade a liberdade de conformação legislativa, uma vez que lhe pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente.
4 - Só assim não será quando os limites externos da “discricionaridade legislativa” sejam violados, isto é, quando a medida legislativa não dispuser de adequado suporte material, estabelecendo distinções discriminatórias, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem fundamentação razoável, objectiva e racional. (Cfr. por todos, de entre a vasta doutrina e jurisprudência relativas a esta matéria, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Cit, pp. 126 e ss e Acordãos do Tribunal Constitucional nº 400/91, cit. e nº 232/2003, Diário da República, I Série A, de 17 de Junho).
5 - Como se escreveu neste último aresto, “assente a possibilidade de estabelecimento de diferenciações, tornar-se-á depois necessário proceder ao controlo das normas sub-judicio, feito a partir do fim que visam alcançar, à luz do princípio da proibição do arbítrio (Willkürverbat) e, bem assim, de um critério de razoabilidade”.
6 - À luz dos considerandos e dos princípios expostos, as alterações que, pelas normas questionadas, se introduzem na subsidiação financeira dos partidos e dos grupos parlamentares da Assembleia Legislativa, apresentam-se com fundamentação razoável, objectiva e racional e estabelecem em relação ao regime vigente na Região e na República uma diferenciação justa e equilibrada?
7 - No sistema regional em vigor o montante global dos subsídios atribuídos aos gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares (na decorrência das eleições para a Assembleia Legislativa em Outubro de 2004, as representações parlamentares, num universo de 68 deputados, ficaram assim constituidas: PSD - 44; PS - 19; PCP - 2; CDS/PP - 2; BE - 1), é de cerca de 3.000.000 de Euros, passando tal montante por força da nova redacção dada ao artigo 46º, em apreço, para cerca de 5.500.000 Euros, sendo que tal acréscimo será por inteiro atribuído ao PSD (cerca de 1.900.000, cabendo-lhe um total anual de 3.500.000 Euros) e ao PS (cerca de 600.000, cabendo-lhe um total anual de 1.500.000 Euros), mantendo os demais partidos políticos (PCP, CDS-PP e BE) os subsídios previstos na lei em vigor, respectivamente, de cerca de 160.000, 160.000 e 80.000 Euros.
8 - Também, embora em grau menor, a subvenção a que se reporta a redacção concedida ao artigo 47º igualmente em apreço, conduz a uma nova diferenciação retributiva.
9 - E o sistema que agora se pretende instituir no artigo 46º, quando confrontado com as regras em vigor em matéria de subsidiação dos grupos parlamentares da Assembleia da República, órgão de soberania (artigo 46º da Lei nº 28/2003), revela-se altamente desfavorável para estes, pois que, na eventualidade de se aplicarem aos partidos representados na Assembleia Legislativa, órgão constitucional não soberano, os critérios estabelecidos na República, verificar-se-ia uma diferença para menos, superior a 3.500.000 Euros.
10 - Acrescentando-se a este saldo a subsidiação contemplada no artigo 47º, no seu confronto com o normativo correspondente da Assembleia da República (artigo 47º, nº 4, da Lei nº 28/2003), a diferença global entre os dois regimes aproxima-se dos 4.000.000 de Euros, com vantagem para os partidos com assento no parlamento regional.
11 - Ora, o diploma em causa não contempla qualquer justificação material fundada e explicitada - na exposição preambular não se apresenta uma única razão justificativa desta tão substancial alteração e beneficiação do regime de financiamento - para um tratamento legislativo desigualitário com o que vigora no plano nacional e sem qualquer consideração no âmbito de uma desejável discriminação positiva para os partidos políticos com escassa representação parlamentar, como aliás se verifica no quadro normativo em vigor.
12 - Por outro lado, como se extrai das normas em causa quando observadas no contexto global dos preceitos e do sistema em que se integram, não foi acrescentado qualquer acréscimo de funções, de competências, de actividades, susceptíveis de servir de suporte e fundamento ao reforço da subvenção atribuída aos partidos e aos grupos parlamentares.
13 - Deste modo, e seja qual for a natureza e o destino da subsidiação a que se reportam as normas impugnadas, mas admitindo-se que com ela, directa ou indirectamente, se visa tão sómente contemplar os grupos parlamentares, parece duvidoso que se verifique a existência de particularidades ou especificidades regionais justificativas de tão grande diferenciação de tratamento entre os grupos parlamentares da Assembleia Legislativa e da Assembleia da República, recordando-se que o regime dos partidos políticos é unitário e uniforme no todo nacional, achando-se constitucionalmente vedada a existência de partidos com índole ou âmbito regional.
14 - E, por fim, cumpre ter presente como princípio matricial que, se hoje em dia o financiamento público aos partidos políticos e aos grupos parlamentares é pacificamente aceite, não apenas relativamente às campanhas eleitorais, como, em geral, à indispensável manutenção de uma estrutura administrativa permanente, desde logo no âmbito parlamentar, importa acentuar que tal financiamento público “se deve conter dentro de certos limites, para que não se crie uma dependência em relação ao Estado, que se repercuta depois sobre a liberdade dos próprios partidos“.
VIII - SÍNTESE CONCLUSIVA
Na sequência do que vem de se expor, o Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira requer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas anteriormente especificadas - artigos 29º e 30º do Decreto Legislativo em apreço - por eventual violação do disposto nos artigos 164º, alínea h), 227º, nº 1, alínea a), 228º, nº 1 e 13º da Constituição.
E, obviamente, na eventualidade de vir a ser emitida uma pronúncia de inconstitucionalidade sobre tais normas ou alguns dos seus segmentos, tal pronunciamento haverá de se projectar sobre os correspondentes dispositivos constantes da republicação decretada pelo artigo 32º, nº 2 do diploma sob sindicância.
Queira Vossa Excelência aceitar
Funchal, 16 de Junho de 2005
O MINISTRO DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
* Vai em anexo o original do Decreto Legislativo Regional a que se reporta o presente requerimento.
