Sua Excelência
o Presidente da Assembleia
Legislativa Regional da Madeira
FUNCHAL
Ao abrigo do disposto no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência conferida ao Ministro da República por tal normativo, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 8 de Julho de 2003, que definiu a “Lei Orgânica da Direcção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos“, suportando-me para tanto nos fundamentos seguintes.
I - O direito existente
1 - O decreto em causa vem aprovar a Lei Orgânica da Direcção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos, atribuindo a este departamento a natureza de pessoa colectiva de direito público, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, confiando-lhe diversas atribuições nos domínios do controlo e gestão dos recursos financeiros afectos à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, do financiamento, contratação e pagamento das prestações de cuidados de saúde integrada no Sistema Regional de Saúde, bem como na gestão dos recursos humanos e formação profissional daquela Secretaria Regional.
2 - Esta aprovação inscreve-se no seguimento das medidas constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2003/M, de 7 de Abril, que aprovou o Estatuto do Sistema Regional de Saúde da Região Autónoma da Madeira, do Decreto Legislativo Regional nº 9/2003/M, de 27 de Maio, que aprovou o Regime e Orgânica do Serviço Regional de Saúde e do Decreto Regulamentar Regional nº 4/2003/M, de 1 de Fevereiro, que aprovou a estrutura orgânica da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
II - O direito a constituir
1 - Apesar de o decreto em apreço, em diversos dos seus preceitos, versar sobre matéria respeitante ao estatuto dos trabalhadores da função pública, não consta do seu preâmbulo, qualquer referência a que houvessem sido cumpridos os procedimentos constitucionalmente exigidos em matéria de legislação do trabalho.
2 - Naquele diploma são cometidas à Direcção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos, (doravante DRGDR), atribuições e competências que se encontram regionalizadas, nos termos do Decreto-Lei nº 391/80, de 23 de Setembro, e da Base VIII da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei nº 48/90, de 24 de Agosto, e alterada pela Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro.
3 - Por outro lado, a atribuição da promoção da função financiadora do Sistema Regional de Saúde a uma entidade com natureza institucional, em obediência aos princípios da inovação na gestão e eficiência, é consonante com o disposto nos artigos 4º e 5º do Estatuto do Sistema Regional de Saúde, seguindo aliás uma solução adoptada pelo legislador da República ao criar pelo Decreto-Lei nº 308/93, de 2 de Setembro, o Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde.
4 - Em conformidade com o disposto no artigo 4º da orgânica da DRGDR, esta compreende entre os seus órgãos e serviços: (a) o director regional e os subdirectores regionais; (b) o Conselho de Administração; (c) o Conselho Fiscal, pertencendo ao director regional, coadjuvado por dois subdirectores regionais, nomeados nos termos do artigo 3º da Lei nº 49/99, de 22 de Julho, (Estatuto do pessoal dirigente) adaptado à administração regional pelo Decreto Legislativo Regional nº 15/2000/M, de 8 de Julho, dirigir a DRGDR (artigo 5º, nº 1).
5 - O director regional e os subdirectores regionais, exercem, por inerência, os cargos de presidente e vogais, respectivamente, do Conselho de Administração da DRGDR (artigo 5º, nº 2).
6 - Aos membros do Conselho de Administração é aplicável, para efeitos remuneratórios, o estatuto de gestor público, com as diversas especificidades constantes do artigo 9º.
III - Os fundamentos da devolução
1 - Anteriormente à assinatura do decreto respeitante ao Regime e Orgânica do Serviço Regional de Saúde, que veio a ser publicado como Decreto Legislativo Regional nº 9/2003/M, foi solicitada à Assembleia Legislativa Regional, por ofício de 7 de Abril findo, um esclarecimento sobre o procedimento então observado a propósito do cumprimento do dever de audição dos trabalhadores, havendo-se a tal propósito, escrito ali o seguinte:
“a) Constitui direito constitucionalmente reconhecido às associações sindicais o de participarem na “elaboração da legislação do trabalho” direito esse que cabe igualmente às associações sindicais representativas dos trabalhadores da Administração Pública no tocante à elaboração da legislação relativa ao regime geral ou especial da função pública. (Cf. artigos 56º, nº 2, alínea a) da Constituição, 1º da Lei nº 16/79, de 26 de Maio e 1º da Lei nº 23/98, de 26 de Maio);
b) Com efeito, o direito constitucional de participação dos trabalhadores começou por ser densificado na lei ordinária pela Lei nº 16/79, nos termos da qual foi estabelecida uma definição de “legislação do trabalho” cujo conceito veio depois a ser interpretado e delimitado pela jurisprudência constitucional. (Cfr. por todos o Acordão do Tribunal Constitucional nº 93/92, 21º vol. dos “Acordãos do Tribunal Constitucional” pp. 91 e ss);
c) Muito embora existisse o entendimento de que os princípios contidos naquela lei já contemplavam os trabalhadores da função pública e a respectiva legislação laboral, o certo é que tal entendimento veio a ser expressamente consagrado no Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, regulamentador do direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública, neste se compreendendo a negociação colectiva e a participação na fixação das condições de trabalho;
d) Ulteriormente foi publicada a Lei nº 23/98, que, revogando o Decreto-Lei nº 45-A/84, estabeleceu o regime de negociação colectiva e a participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público;
e) Em obediência ao disposto no artigo 17º daquela lei, os orgãos de governo próprio das Regiões Autónomas hão-de observar, relativamente às administrações regionais e no âmbito das suas competências, o regime jurídico ali definido.”
2 - Ora, tudo quanto assim se trasladou e veio aliás a ser depois observado naquele decreto legislativo, é transponível para a situação em presença pois que o diploma sob análise, em diversos dos seus preceitos versa sobre matéria relativa ao estatuto dos funcionários públicos (cfr. artigos 33º a 37ª), impondo-se deste modo, também aqui, o cumprimento dos procedimentos regulados pela Lei nº 23/98, de 26 de Maio, sendo certo que, como da exposição preambular do decreto nada consta a tal respeito, se deve presumir, no seguimento da jurisprudência constitucional, que tal audição não se concretizou.
3 - Por outro lado, instituiu-se para a DRGDR, serviço personalizado de direito público, dotado de autonomia administrativa e financeira, como se extrai do artigo 6º do respectivo diploma, um sistema de direcção peculiar, pois que apesar de se consignar que a mesma pertence ao “director regional, coadjuvado por dois subdirectores regionais”, todas as competências de direcção e gestão são cometidas ao Conselho de Administração, como bem resulta dos artigos 3º e 6º.
4 - Assim sendo, em bom rigor, ao director e aos subdirectores regionais apenas pertence exercer funções enquanto membros do Conselho de Gestão, a que por inerência pertencem.
5 - E sempre assim haveria de ser por força do disposto no artigo 1º, nº 1, da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, (Estabelece um novo regime de incompatibilidades) nos termos do qual “os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação”.
6 - Todavia, não se afigura legalmente consentido que ao director regional e aos subdirectores regionais nomeados ao abrigo do artigo 3º da Lei nº 49/99, seja aplicado para efeitos remuneratórios o estatuto de gestor público.
7 - É que, encontrando-se obrigatoriamente subordinados enquanto detentores do estatuto de pessoal dirigente ao quadro de direitos e deveres elencados no Estatuto deste pessoal, não podem beneficiar do regime remuneratório dos gestores públicos relativamente aos quais se encontra definido um quadro normativo inteiramente distinto (cfr. Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro).
8 - Tudo isto resulta não só dos princípios constantes do Estatuto do Pessoal Dirigente, como também do artigo 79º, nº 2 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, no qual se estabelecem princípios fundamentais a observar nos quadros e carreiras da função pública regional.
9 - Complementarmente, poderá referir-se que no âmbito da reestruturação do Ministério da Saúde operada pelo Decreto-Lei nº 10/93, de 15 de Janeiro, foi criado o Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde, cuja orgânica veio a ser definida pelo já referenciado Decreto-Lei nº 308/93.
10 - Este instituto, que apresenta alguma similitude com a DRGDR, seria dirigido por um conselho de administração constituido por um presidente e dois vogais equiparados, para todos os efeitos legais, a director-geral e subdirector-geral, respectivamente.
11 - Porém, o Decreto-Lei nº 194/2001, de 26 de Junho, revogou o Decreto-Lei nº 308/93, instituindo em lugar do Instituto de Gestão Informática e Financeira o Instituto de Gestão Financeira da Saúde, passando este a ser dirigido por um conselho de administração cujos membros estavam sujeitos ao estatuto de gestor público.
12 - Simplesmente, o Decreto-Lei nº 203-A/2001, de 21 de Julho, considerando “a necessidade de assegurar a contenção da despesa e o melhor aproveitamento das instituições e recursos disponíveis que aconselham, nesta fase, a uma cuidada reponderação das opções a fazer nesta sede” veio suspender a vigência do Decreto-Lei nº 194/2001, repristinando o Decreto-Lei nº 308/93, que por esta forma retomou a sua vigência na ordem jurídica.
13 - Resulta do exposto que ao director regional e aos subdirectores regionais da DRGDR, começando por se lhes atribuir o estatuto de pessoal dirigente - Decreto-Lei nº 49/99 e Decreto Legislativo Regional nº 15/2000/M - como bem se extrai dos artigos 5º nº 1 e 9º nº 3 do decreto sob apreciação, não pode, em contravenção com os princípios fundamentais deste Estatuto, ser-lhes depois concedido o esquema remuneratório de gestor público.
14 - No plano das opções político-legislativas ao dispor da Assembleia Legislativa Regional poderá a direcção da instituição em causa ser confiada a um conselho de administração cujos membros beneficiem do estatuto de gestor público. Todavia, já não poderá um director regional ou um subdirector regional, por força do específico estatuto do pessoal dirigente e dos princípios inafastáveis que nele se comportam, auferir a remuneração dos gestores públicos, introduzindo-se deste modo uma distorsão no quadro dos direitos que lhes estão conferidos.
Nestes termos e na decorrência do exposto, devolvo o presente diploma à Assembleia Legislativa Regional, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 31 de Julho de 2003
O MINISTRO DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
