Sua Excelência
o Presidente da Assembleia
Legislativa Regional da Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o disposto no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência que lhe é conferida por este normativo, o Ministro da República devolve à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 17 de Abril findo, que “Extingue a Imprensa Regional da Madeira, E.P.“, solicitando a sua reapreciação com base nos fundamentos seguintes.
I - O direito constituído
1 - Considerando que “o aprofundamento e o desenvolvimento da autonomia político-administrativa regional, geradores da condensação da actividade e organização administrativas, determinam a necessidade de dotar os orgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira e demais entidades públicas ou particulares dos meios aptos a uma administração célere e eficiente” a Assembleia Legislativa Regional, pelo Decreto Legislativo Regional nº 13/83/M, de 18 de Agosto, criou, em ordem à consecução de tal objectivo, a empresa pública Imprensa Regional da Madeira, E.P., abreviadamente designada por I.R.M., E.P..
2 - E, nos termos do artigo 8º do diploma que a instituiu a I.R.M., E.P., regia-se “pela legislação aplicável às empresas públicas, pelo Estatuto anexo em tudo o que não contrariar aquela legislação, e, subsidiariamente, pelas normas de direito privado”.
3 - À data da sua criação, as bases gerais das empresas públicas constavam do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 353-A/77, de 29 de Agosto, 25/79, de 19 de Fevereiro, 76/79, de 7 de Abril, 224/79, de 19 de Julho e 271/80, de 9 de Agosto.
4 - Por força do disposto no artigo 30º destas bases gerais, o estatuto do pessoal das empresas públicas, como regra geral e ressalvadas situações específicas que no caso em apreço não se verificam, deveria basear-se no regime do contrato individual de trabalho.
5 - Em consonância com esta disciplina normativa, o artigo 35º do Estatuto da I.R.M., E.P., aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 13/83/M, dispunha que o regime jurídico do respectivo pessoal seria definido: (a) Pelas leis gerais do contrato individual de trabalho; (b) Pelos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho que forem aplicáveis à empresa; (c) Pelas demais normas que integram o estatuto do pessoal da empresa.
6 - Complementarmente, previa-se no artigo 36º do mesmo Estatuto a possibilidade de poderem exercer funções de carácter específico na empresa, em comissão de serviço, funcionários dos orgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, das autarquias locais e dos institutos públicos, bem como trabalhadores de outras empresas públicas, os quais manteriam todos os direitos inerentes ao seu quadro de origem.
7 - Ainda no plano do quadro normativo que importa considerar, o Decreto-Lei nº 315/80, de 20 de Agosto, em continuidade do constitucionalmente previsto, atribuiu às regiões autónomas poderes de tutela sobre todos os serviços autónomos, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas de âmbito predominantemente regional.
8 - Ulteriormente, veio a ser aprovada a Lei nº 59/98, de 18 de Agosto (Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais), e o Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro, que definiu o novo regime do sector empresarial do Estado, estabelecendo-se, em ambos os casos, que o estatuto do pessoal se baseia no regime do contrato individual de trabalho, regulando-se a matéria relativa à contratação colectiva pela lei geral.
9 - Este último diploma, em cuja preparação foram ouvidos os orgãos de governo próprio das regiões autónomas, foi editado para valer como lei geral da República, havendo procedido à revogação do Decreto-Lei nº 260/76, bem como das alterações que sucessivamente neste foram introduzidas.
II - O direito a constituir
1 - A Assembleia Legislativa Regional aprovou o decreto em apreço à sombra do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 227º e na alínea o) do artigo 228º, ambos da Constituição e na alínea c) do nº 1 do artigo 37º e na alínea c) do artigo 40º do Estatuto Político-Administrativo da Região.
2 - Nele se decreta a extinção da I.R.M., E.P., aduzindo-se na respectiva exposição preambular como seu fundamento justificativo o facto de a Região não poder “continuar a subsidiar e suportar os encargos com a manutenção de uma empresa pública deficitária, de rendibilidade negativa e sem qualquer contrapartida em benefício da Região, razão pela qual a extinção surge como a solução que melhor defende o interesse público, sem sacrifício de credores e com salvaguarda dos legítimos direitos dos trabalhadores”.
3 - No tocante às consequências da extinção da empresa relativamente aos direitos dos seus trabalhadores, dispõe-se nos nºs 3, 4 e 5 do artigo 5º que tal extinção implica:
“3 - As dívidas da I.R.M., E.P. para com os seus trabalhadores, gozam de privilégio creditório mobiliário e imobiliário geral, graduado em primeiro lugar, mesmo antes dos créditos do Estado e da Região Autónoma da Madeira, com ressalva, porém, dos privilégios a favor de entidades privadas, constituídos anteriormente à entrada em vigor do presente diploma.
4 - Os trabalhadores que, por mútuo consenso, tenham cessado a sua actividade na empresa, nos três meses anteriores à entrada em vigor do presente diploma, são equiparados aos demais trabalhadores, beneficiando, designadamente dos direitos reconhecidos aos trabalhadores em situação de desemprego involuntário, considerando-se uns e outros nesta situação.
5 - Os trabalhadores têm garantia e prioridade ao acesso a vagas a abrir em empresas e institutos públicos regionais, nos termos da legislação aplicável”.
4 - Por outro lado, no âmbito do processo de venda dos bens e direitos do património da empresa, em conformidade com o disposto no artigo 10º, nº 2, do decreto em referência, “serão priviligiados os concorrentes que se comprometam formalmente a admitir, através de contratos de trabalho sem termo, o maior número de trabalhadores cujos contratos agora se extinguem”.
5 - Ainda no que se reporta aos direitos dos trabalhadores o artigo 11º, nº 5, prescreve que “sob proposta fundamentada da comissão liquidatária, poderá ser autorizado o pagamento antecipado de débitos da empresa, resultantes de retribuições vencidas decorrentes, nomeadamente, de contratos de trabalho caducados na data da extinção com o produto de subsídios concedidos com essa finalidade pelo Governo Regional”.
III - Os fundamentos da devolução
1 - É irrecusável que à Assembleia Legislativa Regional assiste competência para editar o diploma em presença, desde logo porque nos termos das alíneas h) e o) do nº 1 do artigo 227º da Constituição, é conferido às regiões autónomas, respectivamente, o poder de “administrar e dispor do seu património”, e de “superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região”.
2 - Todavia, porque alguns dos seus dispositivos deverão ser caracterizados como legislação do trabalho, importará, em obediência ao disposto nos artigos 54º, nº 5, alínea d) e 56º, nº 2, alínea a), da Constituição, sob pena de inconstitucionalidade formal, fazer-se referência no exórdio do diploma à audição e participação da comissão de trabalhadores e das associações sindicais deles representativas, no respectivo processo de elaboração legislativa.
3 - Com efeito, as normas relativas à extinção da empresa com as implicações daí resultantes no plano das relações contratuais, não podem deixar de estar abrangidas por aquelas garantias constitucionais e pelos direitos que delas dimanam, tornando-se assim imperativa não só a audição e participação dos trabalhadores, como também o expresso reconhecimento formal de que tal audição e participação tiveram lugar.
4 - Por outro lado, pode extrair-se dos preceitos do decreto a que se fez referência, e em especial do artigo 5º, nº 5, o louvável propósito da Assembleia Legislativa Regional, perante a extinção da empresa e a consequente cessação dos vinculos laborais dos trabalhadores, em estabelecer, para além dos direitos já decorrentes da lei geral, uma fórmula garantística susceptível de contribuir para o asseguramento de novos postos de trabalho.
5 - Simplesmente, em conformidade com o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, importa que as normas legais satisfaçam o requisito da clareza, exigindo-se-lhes ainda uma suficiente densidade, pois que uma lei obscura ou contraditória, não dispondo de uma disciplina suficientemente concreta não oferece uma medida jurídica capaz de constituir uma norma de actuação para a administração, impossibilitando também o controlo e a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos (cfr. neste sentido Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pp. 376 e ss e Acordão do Tribunal Constitucional nº 285/92, Acordãos, 22º vol., pp. 159 e ss).
6 - Ora, aquele preceito traduz uma situação de manifesta indeterminabilidade normativa, já que a claúsula garantística que nele se procurou assegurar, para além de não fornecer à Administração uma regra de conduta suficientemente objectivada, poderá mesmo revelar-se inteiramente inaplicável.
7 - Importará assim e desde logo, precisar que não se põe ali em causa o princípio da igualdade no acesso à função pública consagrado no artigo 47º, nº 2 da Constituição, pois que, a assim ser a norma padeceria do vício de inconstitucionalidade orgânica e material.
8 - Com efeito, o direito de acesso à função pública em condições de igualdade e liberdade, nos termos daquele normativo constitucional consiste em: (a) não ser proibido tal acesso em geral; (b) existir liberdade de candidatura quando se mostrem reunidos os pressupostos exigidos por lei; (c) não existir preterição por outrem com condições inferiores; (e) não existir escolha discricionária por parte da administração, sendo o acesso, em regra por via de concurso.
9 - Assim sendo, a norma do artigo 5º, nº 5, dirigida a trabalhadores sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho, não poderá deixar de respeitar as decorrências daquele princípio.
10 - Por outro lado deverá clarificar-se qual o sentido e alcance da garantia de emprego que se pretende conceder aos trabalhadores da I.R.M., E.P., na situação de desemprego involuntário, nomeadamente se tal garantia abrangerá tão somente, como parece ser o caso, uma primeira contratação, ou se perdurará para além dela, como ainda esclarecer-se, se a sua aplicação deverá ser feita indistintamente, ou após prévia avaliação da formação profissional ou académica dos trabalhadores, bem como da sua disponibilidade para uma determinada prestação laboral.
11 - Importará ainda que se esclareça qual o concreto âmbito da sua aplicação relativamente aos institutos públicos cujo pessoal, por regra e ao contrário do que acontece nas entidades do sector empresarial do Estado, se encontra sujeito a um regime de direito público.
12 - O acréscimo de determinabilidade que se sugere para a norma em causa através de uma mais completa e rigorosa concretização do seu conteúdo, possibilitará que a Administração, confrontada com um quadro de execução material perfeitamente definido e delimitado, possa vir a conceder cumprimento à injunção garantística que ali se contém.
Do que vem de se expor concluiu-se que o decreto em causa, por incumprimento do dever de audição das organizações representativas dos trabalhadores a que se reportam os artigos 54º, nº 5, alínea d) e 56º, nº 2, alínea a) da Constituição, sofre de inconstitucionalidade formal, e ainda que a norma do artigo 5º, nº 5 do decreto em causa, por insuficiência de estatuição, não respeita o princípio da precisão ou determinabilidade das leis.
Nestes termos, com base nos fundamentos constantes da presente mensagem, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto que “Extingue a Imprensa Regional da Madeira, E.P.” solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 22 de Maio de 2002
O MINISTRO DA REPÚBLICA
(Antero Alves Monteiro Diniz)
