Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional
LISBOA
O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, alínea g), da Constituição e 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, vem requerer ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização abstracta sucessiva, a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade, dos segmentos normativos adiante referenciados, contidos nos artigos 23.º, 27.º e 31.º do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2001/M, de 27 de Junho, que “Estabelece o estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário da Região Autónoma da Madeira”, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
I - Enquadramento normativo da matéria a sindicar
1.º
O texto constitucional, na Parte I (Direitos e deveres fundamentais), Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), Capítulo III (Direitos e deveres culturais), regendo no artigo 77.º sobre a participação democrática no ensino, não se reporta directamente ao estatuto disciplinar dos educandos.
2.º
Todavia, ao consagrar um código de conduta a adoptar nos estabelecimentos de ensino e explicitar o estatuto dos alunos na dupla componente de direitos e deveres, não pode o legislador ordinário deixar de considerar o princípio constitucional que naquele normativo se contém segundo o qual “os professores e alunos têm o direito de participar na gestão democrática das escolas nos termos da lei” (n.º 1), sendo que “a lei regula as formas de participação das associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de carácter científico na definição da política de ensino” (n.º 2).
3.º
O quadro geral do sistema educativo veio a ser definido pela Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), com alterações introduzidas pela Lei n.º 115/97, de 19 de Setembro, decorrendo dos seus princípios gerais que a organização do sistema educativo deverá contribuir “para a realização do educando, através do pleno desenvolvimento da personalidade, da formação do carácter e da cidadania, preparando-o para uma reflexão consciente sobre os valores espirituais, estéticos, morais e cívicos e proporcionando-lhe um equilibrado desenvolvimento físico”, devendo a administração e gestão do sistema educativo e dos estabelecimentos de educação e ensino subordinar-se e ater-se ao conjunto de regras de democraticidade e de participação ali elencadas (artigos 3.º, alínea b), 43.º e 45.º).
4.º
E no desenvolvimento do regime jurídico a que se referem os artigos 43.º e 45.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, foi editado nos termos do artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, para valer como lei geral da República, o Decreto-Lei n.º 270/98, de 1 de Setembro, que veio definir “o estatuto dos alunos dos estabelecimentos públicos dos ensinos básico e secundário, estabelecendo os respectivos direitos e deveres gerais e consagrando um código de conduta que contempla regras de convivência e de disciplina que devem ser conhecidas e observadas por todos os elementos da comunidade educativa”.
II - O Decreto Legislativo Regional n.º 15/2001/M e os princípios fundamentais de leis gerais da República, no âmbito do código de conduta da comunidade educativa
1.º
A Assembleia Legislativa Regional da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, alínea o), da Constituição e dos artigos 37.º, n.º 1, alínea c) e 40.º, alínea o) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho e revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, em sessão plenária de 20 de Junho de 2000, aprovou um decreto que “Estabelece o estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário da Região Autónoma da Madeira”.
2.º
Este diploma veio a ser devolvido ao parlamento regional pelo Ministro da República nos termos do artigo 233º, nº 2, da Constituição, solicitando-se a reapreciação de diversas das suas normas, em mensagem de 17 de Julho do ano findo.
3º
Contudo, a Assembleia Legislativa Regional, em sessão plenária de 25 de Maio do corrente ano, manteve na sua essencialidade aquele diploma que veio a ser assinado e publicado como Decreto Legislativo Regional nº 15/2001/M, de 27 de Julho.
4º
Não se contém, no seu texto, seja na exposição preambular, seja no articulado, qualquer referência ao Decreto-Lei n.º 270/98, de 1 de Setembro, não obstante a natureza por este assumida de lei geral da República e a circunstância de versar sobre matéria idêntica à que ali é tratada - o estatuto disciplinar dos alunos dos estabelecimentos públicos do ensinos básico e secundário.
5.º
Simplesmente, e não obstante esta omissão, que contraria o disposto no artigo 16º, nº 2 da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro, este decreto legislativo da Assembleia Legislativa Regional foi naqueloutro claramente inspirado, constituindo algumas das suas disposições uma quase integral reprodução dos preceitos do Decreto-Lei n.º 270/98.
6.º
Mas, e em concomitância a esta transposição normativa o diploma em apreço, em alguns dos seus preceitos, não respeitou, como se impunha, princípios fundamentais caracterizadores do estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário, talqualmente naquele são definidos.
7.º
Ora, tendo em conta que o Decreto-Lei n.º 270/98 foi editado, no desenvolvimento do regime jurídico a que se referem os artigos 43.º e 45.º da Lei n.º 46/86, de 24 de Outubro, alterada pela Lei n.º 115/97, para valer como lei geral da República, nos termos do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, a legislação regional incidente sobre aquela matéria não podia deixar de ter presente os princípios fundamentais rectores daquele regime jurídico.
8.º
E não podia, por força da imposição constitucional e estatutária que faz depender a competência legislativa regional do acatamento, além do mais, dos princípios fundamentais das leis gerais da República.
9.º
Nos termos do artigo 112.º, n.º 5, da Constituição “São leis gerais da República as leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação a todo o território nacional e assim o decretem”, sendo que os princípios fundamentais destas leis tanto podem ser os princípios fundamentais de certa e determinada lei como os ínsitos na ordem legislativa no seu conjunto, no “bloco de legalidade” (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra, 1997, pp. 401 e ss.).
10.º
O elemento primordial na caracterização constitucional destes actos legislativos reside no facto de a sua razão de ser reclamar uma aplicação a todo o território nacional, daí resultando que os respectivos princípios fundamentais devem apresentar-se como normas rectoras, essenciais, no quadro da estrutura e do sistema contidos na disciplina básica do regime jurídico ali instituído.
11.º
Pronunciando-se sobre o conceito de “princípio fundamental de lei geral da República”, o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 631/99, considerou que “quando as regras consagradas na lei são necessária decorrência de princípios constitucionais que, especificamente vinculam o regime jurídico da matéria, elas são, seguramente, expressão de princípios fundamentais”, acrescentando-se que este conceito vale mesmo para aqueles princípios que não derivem directamente de princípios constitucionais, abrangendo ainda as normas que traduzam uma opção legislativa fundamental, ainda que não surjam catalogadas de princípio fundamental do regime jurídico instituído pela própria lei geral da República (Diário da República, I Série-A, de 28 de Dezembro de 1999).
12.º
Ora, tendo presente os objectivos proclamados pelo Decreto-Lei n.º 270/98 no seu exórdio - definir um código de conduta a adoptar nos estabelecimentos de ensino e explicitar o estatuto dos alunos, na dupla componente de direitos e deveres, numa dinâmica de construção gradual da sua personalidade e de formação do seu carácter, sem a vocação essencialmente punitiva que se encontrava subjacente à Portaria n.º 679/77, de 8 de Novembro, por ele revogada - hão-de considerar-se seus princípios fundamentais, por traduzirem uma opção legislativa essencial, os que consagram garantias de defesa do aluno face à aplicação de medidas educativas disciplinares em consequência da prática, de um comportamento violador dos deveres a que se encontra submetido.
13.º
Nesta conformidade, quando no artigo 23º desta lei geral da República, se impõe, no caso de comportamento do aluno objecto de participação, a obrigatoriedade de instauração de um processo de averiguação sumária, no qual serão ouvidos o aluno, o participante e eventuais testemunhas, como pressuposto de aplicação pelo professor titular ou pelo director de turma das medidas educativas disciplinares de advertência ao aluno e advertência comunicada ao encarregado de educação, institui-se ali, seguramente, um princípio fundamental.
14.º
Do mesmo modo, os artigos 24.º e 25.º, daquela lei geral ao preverem que a aplicação das medidas educativas disciplinares de repreensão registada, de actividades de integração na comunidade educativa, de suspensão da frequência da escola até dez dias úteis, de transferência da escola e de expulsão da escola, esteja dependente de procedimento disciplinar, a realizar nos termos do seus artigos 26.º e seguintes, devem igualmente ser havidos como princípios fundamentais.
15.º
Pelas mesmas razões de garantia de defesa do aluno se deve entender que a previsão contida no n.º 2 do artigo 28.º, quando atribui ao conselho de turma disciplinar competência para emitir parecer sobre o relatório do instrutor e formular a proposta de realização das tarefas de integração na comunidade educativa a realizar pelo aluno, reveste também a natureza de princípio fundamental.
16.º
Finalmente, na medida em que o artigo 33.º, sempre do Decreto-Lei n.º 270/98, prevê a existência de uma comissão arbitral, para actuar como instância de regulação de conflitos no âmbito da comunidade educativa, intervindo a pedido dos interessados, há-de entender-se que a existência desta comissão se apresenta também como instrumento garantistico, revestindo a natureza de princípio fundamental.
17.º
Todavia, o diploma regional em apreço não observa, em diversos dos seus preceitos - artigo 23.º (Aplicação das medidas disciplinares), artigo 27.º (Conselho de turma disciplinar) e artigo 31.º (Recursos hierárquicos) - os princípios fundamentais acabados de enunciar, apesar de serem estes incontornáveis como condicionantes da legislação regional.
18.º
Na realidade, em sede de aplicação pelo director de turma, na sequência de um comportamento objecto de participação, das medidas disciplinares de advertência comunicada ao encarregado de educação e de advertência ao aluno, os artigos 19.º e 23.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2001/M, ao contrário do que sucede com o artigo 23.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 270/98, não prevêem a necessidade de existência de um processo de averiguação sumária, no qual se proceda à audição do aluno, do participante e de eventuais testemunhas, podendo assim ser aplicadas as medidas disciplinares de advertência e de advertência comunicada ao encarregado de educação, sem audição de todos os intervenientes no processo.
19.º
Do mesmo modo o diploma regional em apreço prevê, ainda no n.º 1 do seu artigo 23.º, que a aplicação da medida disciplinar de repreensão registada “não carece de processo”, estabelecendo apenas, pelo n.º 2 do seu artigo 20.º, que a entidade competente para aplicar a medida disciplinar de repreensão registada pode solicitar o parecer do conselho de turma disciplinar sempre que o entenda conveniente.
20.º
Paralelamente, no que concerne à aplicação das medidas disciplinares de realização de actividades úteis à comunidade escolar, de inibição de participar em actividades de complemento curricular e de suspensão de frequência da escola, o artigo 23.º, n.º 2, do mesmo diploma faz depender a aplicação destas medidas de um processo de averiguação sumária e, apenas no caso de medida de suspensão de frequência da escola, por força do n.º 3 do seu artigo 20.º, também de prévia solicitação de parecer ao conselho de turma disciplinar.
21.º
Todavia, o Decreto-Lei n.º 270/98, prevê no seu artigo 24.º, n.º 2, como princípio fundamental, que a aplicação das medidas de repreensão registada, de actividades de integração na comunidade educativa e de suspensão da frequência da escola até 10 dias úteis, depende de procedimento disciplinar.
22.º
Na realidade, e no que respeita à aplicação da medida disciplinar de repreensão registada, não basta, para que se cumpra aquele princípio fundamental que a entidade competente para aplicar a medida disciplinar de repreensão registada possa solicitar o parecer do conselho de turma disciplinar sempre que o entenda conveniente.
23.º
Como não basta, para que se cumpra o princípio fundamental contido no artigo 24.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 270/98, - exigência de procedimento disciplinar - que se faça depender de um processo de averiguação sumária, cuja natureza é distinta da daquele procedimento, como resulta dos termos da sua regulação, a aplicação das medidas disciplinares de realização de actividades úteis à comunidade escolar e de inibição de participar em actividades de complemento curricular.
24.º
E não basta, ainda porque o processo de averiguação sumária, apesar de ser instruído por uma entidade terceira em relação à entidade decisória e pressupor sempre a audição do aluno e, sendo este menor, do seu encarregado de educação, se traduz num “minus” relativamente ao procedimento disciplinar, deste se distinguindo na medida em que não inclui a intervenção necessária do conselho de turma disciplinar.
25.º
Deste modo, a intervenção do conselho de turma disciplinar no procedimento regulado nos termos dos artigos 26.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 270/98, há-de ter-se por essencial, pois que este órgão integra na sua composição representantes de toda a comunidade escolar garantindo-se assim, neste contexto, a discussão das conclusões enunciadas pelo instrutor do processo, com observância da garantia de defesa do aluno, e da democraticidade e transparência do procedimento disciplinar.
26.º
Também pelas razões de garantia de defesa do aluno que se tem vindo a enunciar e atenta a natureza representativa do conselho de turma disciplinar, há-de considerar-se colidente com os princípios fundamentais do Decreto-Lei n.º 270/98, em concreto com o princípio consagrado no n.º 2 do seu artigo 28.º, o esvaziamento das competências daquele conselho nos moldes estabelecidos pelo artigo 27.º do diploma em apreço omitindo-se a referência à competência do conselho de turma disciplinar para emitir parecer sobre o relatório do instrutor do procedimento disciplinar e para formular a proposta a que se refere o n.º 3 do artigo 17.º daquele decreto-lei.
27.º
Finalmente, o diploma em apreço na norma que rege sobre o sistema dos recursos hierárquicos, concretamente o seu artigo 31º, não contempla a existência de uma comissão arbitral com competência para a apreciação de recurso interposto da decisão de aplicação da medida disciplinar, o que colide com o princípio fundamental contido no artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 270/98.
Do que vem de se expor, conclui-se no sentido de os segmentos normativos antes referenciados, contidos nos artigos 23.º, 27.º e 31.º do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2001/M, de 27 de Junho, por desconformidade com princípios fundamentais definidos pelo Decreto-Lei n.º 270/98, de 1 de Setembro, porque ultrapassam o âmbito da competência legislativa regional, tal como esta se acha delimitada nos artigos 227º, nº 1, alínea a), da Constituição e 37º, nº 1, alínea c) da Lei nº 13/91, de 5 de Junho, revista pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, padecem do vício de ilegalidade, devendo, consequentemente, ser declarada a sua ilegalidade, com força obrigatória geral.
Funchal, 04 de Julho de 2001
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
