Sua Excelência
O Presidente da Assembleia Legislativa Regional
FUNCHAL
1 - A Assembleia Legislativa Regional, em Sessão Plenária de 27 de Novembro findo, aprovou o decreto sancionador do “Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2002″, decreto esse depois enviado ao Ministro da República nos termos e para os efeitos previstos no artigo 233º, nº 1 da Constituição.
No juizo de avaliação política e jurídico-constitucional formulado sobre o respectivo diploma foi entendido não existir causa alguma susceptível de impedir a sua executoriedade, razão pela qual, no dia de hoje, o assinei e mandei publicar.
Todavia, e não obstante o exposto, entendi por bem desenvolver e levar ao conhecimento de Vossa Excelência algumas considerações respeitantes às regras procedimentais a observar na preparação de certos actos legislativos - nomeadamente nos orçamentos regionais - considerações essas ditadas não só por um espírito de adequada cooperação institucional com os orgãos de governo regional, mas também pela circunstância de a problemática em causa haver sido abordada pelo grupo parlamentar do PCP-M, aquando do debate daquele diploma na Assembleia Legislativa Regional (como foi oportunamente noticiado pela comunicação social), vindo posteriormente a ser objecto, por parte dessa mesma força política, de uma exposição dirigida ao Ministro da República na qual lhe era solicitado que, por não ter sido observado o dever de consulta prévia, enfermava o orçamento regional de ilegalidade, devendo assim ser adoptado o procedimento tido por conveniente.
2 - Na configuração da República Portuguesa como “um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas” a Constituição concede especial relevo aos partidos políticos, reconhecendo que estes “concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular” (artigo 10º, nº 2), atribuindo-lhes o “direito de antena, de resposta e de réplica política” (artigo 40º), definindo como direito fundamental “o direito de constituir ou participar em partidos políticos e de através deles concorrer democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder politico”, (artigo 51º) e reafirmando no quadro da organização do poder político a sua “função democrática” (artigo 114º).
Em conformidade com este último preceito, na redacção que lhe foi conferida pela revisão constitucional de 1997, “é reconhecido às minorias o direito de oposição democrática, nos termos da Constituição e da lei” (nº 2), sendo que “os partidos políticos representados na Assembleia da República e que não façam parte do Governo gozam, designadamente, do direito de serem informados regular e directamente pelo Governo sobre o andamento dos principais assuntos de interesse público, de igual direito gozando os partidos políticos representados nas assembleias legislativas regionais” (nº 3).
O estatuto do direito de oposição democrática assim constitucionalmente consagrado - entendendo-se por direito de oposição democrática aquele que é reservado aos partidos políticos com assento parlamentar e que se distingue do direito de oposição em geral, que se estende a todos os partidos políticos legalmente constituídos - foi primeiramente objecto de definição legislativa através da Lei nº 59/77, de 5 de Agosto.
Este diploma veio a ser revogado pela Lei nº 24/98, de 26 de Maio, na qual se comporta, na actualidade, o Estatuto do Direito de Oposição.
Tocantemente ao direito de consulta prévia dos partidos políticos que, no âmbito das Regiões Autónomas, estejam representados nas Assembleias Legislativas não fazendo parte do correspondente Governo Regional, assegura-se ali o direito de audição, além do mais, sobre as “propostas de plano de desenvolvimento económico e social e de orçamento regional” [(artigo 5º, nº 2 alínea a)].
Deste modo, uma das matérias sobre que incide o direito de consulta prévia dos partidos políticos representados na Assembleia Legislativa Regional e que não façam parte do Governo Regional é a proposta de orçamento regional.
E cabe por isso indagar, na decorrência da intervenção produzida no debate parlamentar e da exposição dirigida ao Ministro da República, qual o desvalor jurídico resultante da omissão assinalada, nomeadamente, sobre o grau e efeito daí derivados em termos de validade e eficácia do diploma que aprovou o orçamento regional.
3 - Tem-se por seguro que a ausência de consulta prévia postulada pelo Estatuto do Direito de Oposição não é geradora do vício de inconstitucionalidade.
E não o é, porque tal direito, nomeadamente no que se reporta à matéria orçamental, não dispõe de consagração constitucional expressa, remetendo-se a concretização das formas por que tal direito deverá ser traduzido para ulterior definição legislativa, na qual se compreenderá também o quadro sancionatório aplicável.
E assim sendo, na ausência de um parâmetro constitucional susceptível de ser invocado como norma ou princípio violado, há-de recusar-se, a verificação de uma qualquer inconstitucionalidade por vício de forma ou de procedimento.
4 - E entende-se, do mesmo modo, que tal omissão, não é susceptível de gerar a ilegalidade das normas do orçamento regional.
Com efeito, apesar de a Lei nº 24/98, prevêr que os partidos políticos representados nas assembleias legislativas regionais devam ser ouvidos sobre a proposta do orçamento regional, não estabelece depois no seu articulado, de forma expressa e impositiva, qualquer sanção para os diplomas em cujo processo preparatório não haja sido observado aquele direito.
Por outro lado, há-de reconhecer-se que a omissão do direito de consulta prévia não inviabiliza, in limine, o direito de pronúncia pelos partidos da oposição relativamente ao conteúdo da proposta orçamental.
Durante o debate em sede parlamentar sempre poderiam os deputados de tais partidos pronunciar-se sobre a proposta de orçamento e apresentar os textos de alteração que entendessem por adequadas, como aliás se terá verificado na situação em apreço.
Do incumprimento deste direito, nomeadamente nas situações em que se verifica uma obrigatória participação do parlamento no processo legislativo, como sucede com o diploma que aprovou o orçamento regional, apenas decorrerá, como sustenta Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra, 1997, 1. 256), uma mera irregularidade.
E irregularidade sanada, pela ulterior tramitação parlamentar na qual vieram a intervir os partidos políticos representados na Assembleia Legislativa Regional que não fazem parte do correspondente Governo Regional.
5 - Mas poderá então afirmar-se que o Estatuto do Direito de Oposição contém um conjunto de normas de mero teor programático, despojadas de verdadeiro conteúdo sancionatório?
O direito de oposição integra um conjunto de direitos políticos, de matriz predominantemente parlamentar, a cujo incumprimento deverá corresponder uma sanção de natureza política, como bem decorre do artigo 10º da Lei nº 24/98, nos termos do qual os orgãos executivos das Regiões Autónomas deverão elaborar “relatórios de avaliação do grau de observância do respeito pelos direitos e garantias” consagrados naquele estatuto, a serem enviados aos titulares do direito de oposição a fim de estes sobre eles se pronunciarem, nomeadamente através de discussão pública em sede parlamentar.
Será nesta sede, no âmbito da crítica político-parlamentar que se deverá situar a sanção decorrente do incumprimento dos deveres correspondentes aos direitos ali assegurados.
Como se colhe do debate travado na Assembleia da República aquando da discussão e aprovação daquela lei, o estatuto da oposição “é um roteiro e um compromisso político, é sobretudo um pacto de relacionamento institucional com vista ao exercício democrático e à governabilidade. A democracia exige pluralidade, participação e o reconhecimento do papel essencial das oposições na conformação da vontade colectiva” (Diário da Assembleia da República, VII legislatura, 1ª sessão legislativa, I Série, de 23 de Novembro de 1995, pp 230 e ss).
No direito de consulta prévia, como se referiu no Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, ainda na vigência da Lei nº 59/77, “continuará a estar em causa uma opção política, não necessariamente decorrente, mas eventualmente conforme à intencionalidade da lei fundamental” (Diário da Assembleia da República, II Série - A, nº 34, de 13 de Maio de 1989, p. 1014 e 1015).
Porque é este, com efeito, o sentido e alcance daquele direito, o desvalor que possa resultar da omissão de consulta, situando-se na fase preparatória de um processo legislativo a submeter ao próprio no próprio Parlamento Regional, para além de não se traduzir em vício de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, não poderá suportar, por si só, uma recusa de assinatura.
Por tudo quanto vem de se expor, sem prejuizo dos princípios constantes do Estatuto do Direito de Oposição, e das virtualidades que nele se comportam em sede de valorização do exercício politico e parlamentar, assinei e mandei publicar o decreto legislativo regional que aprovou o “Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2002″.
Funchal, 14 de Dezembro de 2001
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
