Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da
Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o estatuido no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência que lhe é conferida por este normativo, o Ministro da República devolve à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 11 de Julho findo, que “Aprova a orgânica das Casas do Povo na Região Autónoma da Madeira“, solicitando a sua reapreciação com base e suporte nos fundamentos seguintes:
I - O direito vigente
1 - As Casas do Povo foram instituídas pelo Decreto-Lei nº 23051, de 22 de Setembro de 1933, sob a forma de organismos de cooperação social, visando, não só “estimular o sentido social” e “favorecer a melhoria das condições de vida de um sector da população menos protegido”, mas também associar os proprietários e trabalhadores rurais, fortalecendo os laços de afinidade entre todos fosse qual fosse o título jurídico ou a razão do interesse que à terra os prendia, preservando “os traços particularistas e as reservas nacionais e espirituais do mundo rural”.
2 - A partir do Decreto-Lei nº 30710, de 29 de Agosto de 1940, passaram a funcionar como instituições de previdência social de inscrição obrigatória que, com as suas federações, incluiam nos seus fins institucionais, objectivos de previdência social, designadamente os de acção médico-social, assistência materno-infantil e protecção na invalidez.
3 - Este regime legal foi alterado pela Lei nº 2144, de 29 de Maio de 1969, segundo a qual foram definidas como organismos de cooperação social dotadas de personalidade jurídica constituindo o elemento primário da organização cooperativa do trabalho rural, destinado a colaborar no desenvolvimento económico-social e cultural das comunidades locais e a assegurar a representação profissional e a defesa dos legítimos interesses dos trabalhadores agrícolas, realizando a previdência social destes e dos demais residentes na respectiva área.
4 - Nos termos da Lei nº 2144, a iniciativa da criação das Casas do Povo podia pertencer aos interessados, às juntas de freguesia, a qualquer autoridade administrativa com jurisdição na respectiva área ou ao Ministro das Corporações e Previdência Social. Adquiriam personalidade jurídica com a aprovação dos seus estatutos, sendo fiscalizadas, além do mais, pelo Instituto Nacional do Trabalho e Previdência.
5 - Com o novo ordenamento decorrente da Constituição de 1976, o regime jurídico a que se achavam submetidas as Casas do Povo veio a ser profundamente alterado, desde logo por se ter rompido a filosofia corporativista que as inspirava.
6 - Depois de diversos diplomas (Decretos-Leis nºs 488/74, de 26 de Setembro, 737/74, de 23 de Dezembro, 391/75, de 22 de Julho e 549/77, de 31 de Dezembro) terem introduzido no sistema as modificações mais prementes, o Decreto-Lei nº 4/82, de 11 de Janeiro, veio reestruturar o seu regime jurídico harmonizando-o com o novo contexto sócio-político.
7 - As Casas do Povo passaram a revestir a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública, de base associativa, constituidas por tempo indeterminado com o objectivo de promover o desenvolvimento e o bem estar das comunidades, especialmente as do meio rural (artigo 1º, nº 1).
8 - O Estado propunha-se apoiá-las e velar pelo “cumprimento dos seus fins através da Junta Central das Casas do Povo”, traduzindo-se tais apoios na concessão de subsídios e na disponibilização de fundos públicos para a “construção de instalações”, para o “seu apetrechamento” e para o “financiamento das respectivas actividades” [artigos 1º, nº 2 e 16º, nºs 1 alínea d) e 3].
9 - Os seus estatutos - cuja aprovação haveria de ser pedida em requerimento subscrito por um mínimo de 50 pessoas em condições de nelas se inscreverem - careciam de ser aprovados por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais, depois publicado no Diário da República, constituindo tal publicação o acto gerador da respectiva personalidade jurídica (artigo 3º).
10 - Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a execução do Decreto-Lei nº 4/82, com as adaptações consideradas necessárias, ficou dependente da publicação de legislação regional (artigo 34º).
11 - Entretanto, o Decreto-Lei nº 185/85, de 29 de Maio, procedeu à extinção da Junta Central das Casas do Povo, bem como as suas delegações, transferindo as suas competências no que respeita ao apoio, fiscalização, exercício da tutela e gestão das Casas do Povo para os Centros Regionais de Segurança Social (artigos 1º e 2º).
12 - Todavia, o Decreto-Lei nº 246/90, de 27 de Julho, depois de no seu preâmbulo recordar que, a partir de 1982, “de acordo com o princípio constitucionalmente garantido da liberdade de associação”, as Casas do Povo “se caracterizam como pessoas colectivas de utilidade pública, de base associativa, constituidas com o objectivo de promover o bem estar das comunidades” proclama não se justificar a “forte relação de dependência tutelar, financeira, técnica e administrativa destas associações em relação aos serviços da Segurança Social” a qual contraria, aliás, a sua própria natureza e os fins que através delas se visa alcançar. Deste modo, ali se assinala “que não existe fundamento para polarizar numa determinada entidade pública, incluindo o sector da Segurança Social, qualquer tipo de relações exclusivas ou dominantes de que possa resultar, para as Casas do Povo, pessoas colectivas autónomas, uma subordinação tutelar”.
13 - Considerou-se assim necessário que tais relações de dependência fossem substituídas pela celebração de “acordos ou contratos de cooperação” com “serviços públicos, autarquias, instituições particulares de solidariedade social e outras entidades privadas, interessadas na prestação de serviços ou na utilização de instalações”.
14 - Nesta conformidade, o Decreto-Lei nº 246/90, para além de revogar diversos preceitos do Decreto-Lei nº 4/82, significativamente os artigos 1º, nº 2, 3º, 10º, nº 2, 12º nºs 5 e 6, 15º, nº 4 “in fine”, 16º e 17º, 20º, nº 1, 21º a 26º, 31º e 32º, e, também, além de outros, o artigo 2º do Decreto-Lei nº 185/85, veio dispor que as Casas do Povo, continuando embora a ter a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública, de base associativa, passam a reger-se pelos preceitos do Código Civil aplicáveis às associações no tocante à sua constituição e extinção e também quanto ao destino dos bens subsistentes à data da extinção (artigo 1º).
15 - Na decorrência das alterações introduzidas no seu regime jurídico em ordem a ser garantida a sua autonomia institucional, resultou para as Casas do Povo, entre outras, o seguinte conjunto de consequências: (a) a sua constituição passou a reger-se pelas normas do Código Civil respeitante às associações particulares, não estando dependentes de condicionamentos ou decisões administrativas; b) deixaram de poder ser extintas por decisão administrativa; (c) os seus estatutos deixaram de ser aprovados por despacho ministerial, não ficando a aquisição da sua personalidade jurídica dependente da publicação no Diário da República de qualquer despacho ministerial de aprovação dos estatutos; (d) Cessou a tutela da Junta Central das Casas do Povo que foi extinta ou dos centros regionais de segurança social, deixando de estar na dependência financeira e técnica dos mesmos.
16 - No plano do ordenamento regional, e em execução do artigo 34º do Decreto-Lei nº 4/82, havia sido publicado o Decreto Regulamentar Regional nº 20/82/M, de 1 de Outubro, que aprovou o Estatuto das Casas do Povo.
17 - Este diploma, no essencial reproduziu preceitos daquele decreto-lei, introduzindo também algumas adaptações orgânicas ditadas pelas especificidades regionais.
II - O Direito a constituir
1 - O decreto em apreço foi aprovado pela Assembleia Legislativa Regional ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 227º da Constituição e da alínea c) do nº 1 do artigo 37º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, na redacção dada pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto.
2 - Pelo mesmo é estabelecida a orgânica das Casas do Povo na Região Autónoma da Madeira, revogando-se o Decreto Regulamentar Regional nº 20/82/M.
3 - Apesar de não se lhe referir expressamente, teve este diploma em atenção, em algumas das suas disposições, o Decreto-Lei nº 246/90, que se apresenta manifestamente com a natureza de lei geral da República, escrevendo-se mesmo no artigo 3º, nº 1, que “a constituição e extinção das Casas do Povo e consequente destino dos bens subsistentes regem-se pelas disposições do Código Civil aplicáveis às associações” (norma esta que constitui mera reprodução do artigo 1º do Decreto-Lei nº 246/90). Todavia, e não obstante esta estatuição, em alguns dos seus normativos foram adoptadas soluções que contrariam aquele princípio fundamental.
4 - Com efeito, a constituição das associações de direito privado - e é essa, na actualidade, a natureza jurídica das Casas do Povo - não se encontra dependente de decisão administrativa mas apenas de outorga por escritura pública do acto de instituição.
5 - Ora, no decreto em apreço estabelece-se que o exercício das actividades das Casas do Povo fica condicionado à publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, do despacho de reconhecimento do Secretário Regional da Tutela, definindo-se depois quais os efeitos deste reconhecimento (artigos 3º, nº 2 e 4º).
6 - E, enunciam-se a seguir as condições para o reconhecimento, dispondo-se que este “deve ser requerido no prazo máximo de 30 dias após a celebração da escritura pública de constituição”, devendo ser “subscrito por um mínimo de 50 pessoas em condições de se inscreverem como sócios da Casa do Povo” sendo que até à realização de eleições para os orgãos sociais, a Casa do Povo é administrada por uma comissão instaladora (artigo 5º).
7 - O despacho de reconhecimento implica a homologação dos estatutos da Casa do Povo, confere-lhe automaticamente o estatuto de “utilidade pública regional” e o direito ao uso da respectiva denominação, e permite-lhe beneficiar de subsídios e apoios concedidos pelo Governo Regional. As alterações aos estatutos carecem de novo despacho de reconhecimento do Secretário Regional da Tutela (artigos 4º e 6º, nº 2).
8 - No caso de extinção o património da Casa do Povo transita para a responsabilidade da Comissão de Acompanhamento das Casas do Povo, organismo integrado na Secretaria Regional da Tutela (artigo 3º, nº 3).
9 - As Casas do Povo podem criar delegações na sua área territorial, achando-se porém esta criação sujeita a prévia autorização da Secretaria Regional da Tutela, após parecer favorável da Comissão de Acompanhamento das Casas do Povo (artigo 9º).
10 - Os sócios das Casas do Povo podem organizar-se em grupos, carecendo porém os respectivos estatutos de reconhecimento por parte do Secretário Regional da Tutela, a fim de poderem adquirir autonomia administrativa e financeira (artigo 15º, nºs 1 e 3).
11 - A Secretaria Regional da Tutela exerce tutela de legalidade sobre as actividades das Casas do Povo (artigos 1º, nºs 2 e 3 e 46º).
12 - À Comissão de Acompanhamento das Casas do Povo são atribuidas funções de colaboração na definição dos apoios (técnicos e financeiros) a conceder às Casas do Povo, pertencendo-lhe ainda outras competências administrativas [artigos 47º, 24º, nº 2, 31º, 36º, nº 2, alíneas c), f) e g)].
III - As razões determinativas da devolução
1 - Em conformidade com o disposto no artigo 227º, nº 1, alínea a) da Constituição, às Assembleias Legislativas Regionais assiste competência para legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos orgãos de soberania.
2 - Contudo, ao regular inovatóriamente, face ao Código Civil e ao Decreto-Lei nº 246/90, a forma de constituição das Casas do Povo que na actualidade revestem a natureza jurídica de associações de direito privado, o decreto em causa versou sobre matéria respeitante à liberdade de associação consagrada no artigo 46º da Constituição como “direito, liberdade e garantia”.
3 - Ora, sendo da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre matéria de direitos, liberdades e garantias [artigo 165º, nº 1, alínea b) da Constituição] terá de concluir-se que as normas do decreto em apreço que versam sobre matéria do direito de associação, especialmente reportada aos seus actos constitutivos, estão feridas do vício de inconstitucionalidade orgânica por violarem a reserva de competência legislativa própria da Assembleia da República.
4 - No sentido de aos parlamentos regionais estar vedado legislar sobre matéria atinente à liberdade de associação, já se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acordão nº 328/92, Diário da República, I Série-A, de 12 de Novembro de 1992 (foi considerada inconstitucional a norma de um decreto da Assembleia Legislativa Regional dos Açores sobre extinção de casas do povo) e no Acordão nº 711/97, Diário da República, I Série-A, de 24 de Janeiro de 1998 (foram consideradas inconstitucionais diversas normas de um decreto da Assembleia Legislativa Regional dos Açores relativo ao registo regional das associações de promoção dos direitos das mulheres e regime de apoios a conceder a essas associações).
5 - Acresce que o decreto em causa, para além da inconstitucionalidade orgânica derivada da invasão da esfera de competência reservada da Assembleia da República, é também materialmente inconstitucional por colidir com alguns princípios da liberdade de associação consagrada nos nºs 1 e 2 do artigo 46º da Constituição.
6 - Este dispositivo consagra o direito de os cidadãos, sem impedimentos, nem imposições por parte do Estado, poderem constituir associações, gozando estas, uma vez constituidas do direito de se organizarem livremente de, livremente também, prosseguirem a sua actividade, nisto se traduzindo o princípio da auto-organização e da auto-gestão das associações.
7 - O Estado, em obediência a estes princípios, “não pode interferir na constituição das associações”, nem tão pouco “intrometer-se na sua organização e na sua vida interna”, do que decorre “a autonomia estatutária (não podendo os estatutos das associações estar dependentes de qualquer aprovação ou sanção administrativa e muito menos ser impostos pelas autoridades), a liberdade de organização (não podendo a designação dos orgãos directivos da associação estar dependentes de qualquer aprovação ou controlo administrativo, e muito menos de imposição administrativa) e a liberdade de gestão (não podendo os seus actos ficar dependentes de aprovação ou referenda administrativa”. (Cfr., para além do já citado Acordão do Tribunal Constitucional nº 328/92, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, (ver edição, Coimbra, 1933, p. 256 e ss), Rogério Ehrhardt Soares, A Ordem dos Advogados. Uma Corporação Pública, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124º, pp. 226 e 227).
8 - Hoje em dia as Casas do Povo apresentam-se com a natureza jurídica de associações particulares, constituidas por agrupamentos de pessoas que, no exercício do direito geral de associação, se juntam com o objectivo de desenvolverem “actividades de carácter cultural e social” assim colaborando na resolução dos problemas do mundo rural (cfr. neste sentido, o já citado Acordão do Tribunal Constitucional nº 328/92, o Acordão da Relação do Porto de 20 de Maio de 1993, Colectânea de Jurisprudência, ano XVIII, Tomo III, pp. 209 e ss e o Parecer da Procuradora-Geral da República, nº 48/92, Diário da República, II Série, de 27 de Abril de 1993, pp. 4403 e ss).
9 - Assim sendo, e não obstante o decreto em causa dispor no artigo 3º nº 1, que a “constituição e extinção das Casas do Povo e consequente destino dos bens subsistentes regem-se pelas disposições do Código Civil aplicáveis às associações” instituiu depois um regime próprio para a constituição, reconhecimento, registo e extinção das Casas do Povo (cfr. Supra, II, 5 a 12) que, mercê dos diversos condicionamentos administrativos que comporta, se traduzem em restrição e constrangimento dos princípios fundamentais da liberdade de associação consagrados no artigo 46º da Constituição, do que decorre para tais preceitos a sua inconstitucionalidade material.
Na decorrência do exposto, e porque as normas referenciadas se reportam a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República ultrapassando os limites próprios da Assembleia Legislativa Regional e também porque não se harmonizam com princípios fundamentais do direito e liberdade de associação, verifica-se quanto a elas inconstitucionalidade orgânica e material com violação do disposto nos artigos 165º, nº 1, alínea b), 227º, nº 1, alínea a) e 46º, nºs 1 e 2 da Constituição.
Nestes termos, suportando-me nos fundamentos constantes da presente mensagem, devolvo o decreto em apreço à Assembleia Legislativa Regional, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 02 de Agosto de 2000
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
