Sua Excelência o
Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o disposto no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência conferida ao Ministro da República por tal normativo, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 20 de Junho findo, que “Estabelece o estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário da Região Autónoma da Madeira” buscando para tanto fundamento nas razões que a seguir se desenvolvem.
I - O quadro normativo em vigor
1 - O texto constitucional, na Parte I (Direitos e deveres fundamentais), Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), Capítulo III (Direitos e deveres culturais), regendo no artigo 77º sobre a participação democrática no ensino, não se reporta directamente ao estatuto disciplinar dos educandos.
2 - Todavia, ao consagrar um código de conduta a adoptar nos estabelecimentos de ensino e explicitar o estatuto dos alunos na dupla componente de direitos e deveres, não pode o legislador ordinário deixar de considerar o princípio constitucional que naquele normativo se contém segundo o qual “os professores e alunos têm o direito de participar na gestão democrática das escolas nos termos da lei” (nº 1), sendo que “a lei regula as formas de participação das associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de carácter científico na definição da política de ensino” (nº 2).
3 - O quadro geral do sistema educativo veio a ser definido pela Lei nº 46/86, de 14 de Outubro, (Lei de Bases do Sistema Educativo), com alterações introduzidas pela Lei nº 115/97, de 19 de Setembro, decorrendo dos seus princípios gerais, que a organização do sistema educativo deverá contribuir “para a realização do educando, através do pleno desenvolvimento da personalidade, da formação do carácter e da cidadania, preparando-o para uma reflexão consciente sobre os valores espirituais, estéticos, morais e cívicos e proporcionando-lhe um equilibrado desenvolvimento físico”, devendo a administração e gestão do sistema educativo e dos estabelecimentos de educação e ensino subordinar-se e ater-se ao conjunto de regras de democraticidade e de participação ali elencadas. [artigos 3º, alínea b), 43º e 45º].
4 - E no desenvolvimento do regime jurídico a que se referem os artigos 43º e 45º da Lei de Bases do Sistema Educativo, foi editado nos termos do artigo 112º nº 5 da Constituição, para valer como lei geral da República, o Decreto-Lei nº 270/98, de 1 de Setembro, que veio definir “o estatuto dos alunos dos estabelecimentos públicos dos ensinos básico e secundário, estabelecendo os respectivos direitos e deveres gerais e consagrando um código de conduta que contempla regras de convivência e de disciplina que devem ser conhecidas e observadas por todos os elementos da comunidade educativa”.
5 - A sistemática deste diploma desenvolve-se por cinco capítulos com as denominações e subdivisões seguintes: Capítulo I (Disposições gerais); Capítulo II (Direitos e deveres dos alunos), Secção I (Direitos dos alunos), Secção II (Deveres dos alunos); Capítulo III (Intervenientes no processo educativo) ; Capítulo IV (Medidas educativas disciplinares), Secção I (Enquadramento), Secção II (Competências), Secção III (Procedimento disciplinar), Secção IV (Execução e recursos); Capítulo V (Disposições finais e transitórias).
II - O Direito que se pretende constituir
1 - O decreto que “Estabelece o estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário da Região Autónoma da Madeira” foi aprovado pela Assembleia Legislativa Regional ao abrigo do disposto nos artigos 227º, nº 1, alínea a) e 222º, alínea o) da Constituição e 37º, nº 1, alínea c) e 40º, alínea o) da Lei nº 13/91, de 5 de Junho (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira), revista pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto.
2 - Não faz o diploma ora em apreço, seja na exposição preambular, seja no articulado, qualquer referência ao Decreto-Lei nº 270/98, não obstante a natureza por este assumida de lei geral da República e a circunstância de versar sobre matéria idêntica à que ali é tratada - o estatuto disciplinar dos alunos dos estabelecimentos públicos dos ensinos básico e secundário.
3 - Simplesmente, e não obstante esta omissão, o decreto da Assembleia Legislativa Regional revela com evidência que o seu teor foi, naquele, claramente inspirado, constituindo muitas das suas disposições uma quase integral reprodução dos preceitos do Decreto-Lei nº 270/98.
4 - Com efeito, desde logo a sua estrutura e desenvolvimento temático seguem muito de perto a metódica adoptada no diploma da República, achando-se assim dividido e subdividido: Capítulo I (Disposições gerais); Capítulo II (Direitos e deveres gerais dos alunos), Secção I (Direitos dos alunos), Secção II (Deveres dos alunos); Capítulo III (Intervenientes no processo educativo); Capítulo IV (Medidas disciplinares); Capítulo V (Competências); Capítulo VI (Procedimento disciplar); Capítulo VII (Execução e recursos); Capítulo VIII (Especificidade da escolaridade obrigatória); Capítulo IX (Disposições finais e transitórias).
5 - E, a disciplina jurídica constante do seu articulado, salvo algumas alterações mais significativas, limita-se a reproduzir o discurso e o texto daquela lei geral da República.
6 - Na verdade, os artigos 3º (Divulgação), 4º (Direitos gerais do aluno), 6º (Deveres gerais do aluno), 7º (Intervenção dos pais), 8º (Intervenção do pessoal docente e não docente), 9º (Intervenção da escola), 10º (Cooperação com outras entidades), 11º (Enquadramento), 13º (Caracterização das medidas disciplinares), 15º (Escolha e adequação da medida disciplinar), 16º (Circunstâncias atenuantes e agravantes), 17º (Competência do professor), 18º (Ordem de saída da sala de aula), 19º (Competência do director de turma), 20º (Competência do director ou presidente do orgão de administração e gestão da escola), 22º (Participação), 29º (Suspensão das medidas disciplinares), 32º (Acompanhamento do aluno), 33º (Processo individual do aluno), 34º (1º Ciclo do ensino básico), 35º (2º e 3º Ciclos do ensino básico), 38º (Legislação subsidiária), 39º (Responsabilidade civil), 40º (Publicitação), 41º (Adaptação dos regulamentos da escola) e 42º (Aplicação no tempo), do diploma em apreço, ou reproduzem integralmente disposições paralelas do Decreto-Lei nº 270/98, ou fazem a reprodução parcial de normas deste diploma sem lhe acrescentarem alteraçoes relevantes e verdadeiramente inovatórias ditadas por força de especificidades regionais.
7 - Esta asserção é verificável através do cotejo dos preceitos do decreto que se deixaram elencadas com os correspondentes normativos daquela lei geral da República, concreta e respectivamente, os seguintes: artigos 3º, nºs 3 e 4; artigo 4º; artigo 7º, artigo 8º; artigo 9º; artigo 10; artigo 11º; artigo 12; artigos 15º, 16º, 17º, 18º e 20º; artigo 13º; artigo 13º; artigo 21º; artigo 23º; artigo 23º; artigo 24º; artigo 23º; artigo 30º; artigo 31º; artigo 32º; artigo 18º; artigos 18º e 23º; artigo 20º, artigo 35; artigo 36º; artigo 37º, artigo 38º, e artigo 39º.
8 - Mas, e paralelamente à transposição total ou parcial de normas do Decreto-Lei nº 270/98, o diploma em apreço, em alguns dos seus preceitos, afasta-se do sentido e alcance de princípios fundamentais caracterizadores do estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário, talqualmente naquele são definidos.
9 - Aquele decreto-lei, como resulta do seu exórdio, visou consagrar um código de conduta a adoptar nos estabelecimentos de ensino e explicitar o estatuto dos alunos, na dupla componente de direitos e deveres, numa dinâmica de construção gradual da sua personalidade e de formação do seu carácter, sem a vocação essencialmente punitiva que se encontrava subjacente à Portaria nº 679/77, de 8 de Novembro, por ele revogada.
10 - E, dentro da orientação assim definida, hão-de considerar-se seus princípios fundamentais os que consagram garantias de defesa do aluno em face da aplicação de uma medida educativa disciplinar em consequência da prática, imputada ao aluno, de um comportamento violador dos deveres a que está sumetido.
11 - Assim, o artigo 23.º, n.ºs 2 e 3, em sede de aplicação pelo director de turma das medidas de advertência comunicada ao encarregado de educação e de advertência simples, na sequência de um comportamento objecto de participação, quando prevê a necessidade de instauração de um processo de averiguação sumária, no qual sejam ouvidos o aluno, o participante e eventuais testemunhas, contém, seguramente, um princípio fundamental de lei geral da República.
12 - Do mesmo modo, os artigos 24.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, ao preverem que a aplicação das medidas de repreensão registada, de realização de actividades de integração na comunidade educativa e de suspensão da frequência da escola até dez dias, de transferência da escola e de expulsão da escola, esteja dependente de procedimento disciplinar, a realizar nos termos dos seus artigos 26.º e seguintes, devem igualmente ser havidos como princípios fundamentais.
13 - Pelas mesmas razões de garantia de defesa do aluno se deve entender que a previsão contida no n.º 2 do artigo 28.º no sentido de o conselho de turma disciplinar ter competência para emitir parecer sobre o relatório do instrutor e formular a proposta de realização das tarefas de integração a realizar pelo aluno reveste a natureza de princípio fundamental .
14 - Também deve ser entendido que o prazo de 10 dias úteis para a interposição de recurso hierárquico da decisão final do procedimento disciplinar é um prazo que não pode ser restringido e que, assim sendo, reveste a natureza de princípio fundamental de lei geral da República a disposição que consagra este prazo, concretamente o n.º 1 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 270/98.
15 - Finalmente, na medida em que o artigo 33º, sempre do Decreto-Lei nº 270/98, prevê a existência de uma Comissão Arbitral, para actuar como instância de regulação de conflitos no âmbito da comunidade educativa, intervindo a pedido dos interessados, há-de entender-se que a existência desta Comissão se apresenta com a natureza de princípio fundamental .
16 - Todavia, o diploma regional em apreço não observou, em diversos dos seus preceitos - artigo 23º (Aplicação das medidas disciplinares), artigo 27º (Conselho de turma disciplinar) e artigo 31º (Recursos hierarquicos) - os princípios fundamentais acabados de enunciar, apesar de a disciplina destes haver de ser acatada como condicionamento da legislação regional.
III - Os fundamentos da devolução
1 - Vem entendendo sem discrepância a doutrina constitucional que a competência legislativa das Regiões Autónomas tem de manifestar-se através da criação de um regime inovatório, diverso do constante da legislação nacional, de forma a que não se transforme o ordenamento jurídico regional em ordenamento paralelo ou substitutivo do ordenamento nacional (v., neste sentido, por exemplo, Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, Anotado, Lisboa, 1997, pág. 128).
2 - Do mesmo modo a jurisprudência constitucional assentou em que, quando um diploma regional se limita a reproduzir (literalmente ou sem alterações relevantes capazes de traduzir uma especificidade regional) - as normas constantes de uma lei da República, não dispõe de legitimidade constitucional, pois que não representa então o exercício do poder normativo regional, no qual se pressupõe sempre a existência de um interesse específico (cfr., por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 246/90, de 11 de Julho de 1990, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16.º vol., p. 133 e ss.).
3 - Na realidade, se o regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira se fundamenta nas suas características geográficas, económicas, sociais e culturais, como se prescreve no artigo 225º, n.º 1, da Constituição, a competência legislativa das Regiões Autónomas terá de manifestar-se através da criação de um regime inovatório, diverso do constante na regulamentação nacional.
4 - E assim será também porque o princípio do Estado unitário, decorrente do artigo 6.º da Constituição implica a aplicação, ainda que eventualmente a título supletivo, de legislação nacional nas Regiões Autónomas, sem necessidade de transposição por meio de decreto legislativo regional.
5 - Este entendimento àcerca do limite do interesse específico foi já confirmado pelo Tribunal Constitucional depois da revisão constitucional de 1997, no seu Acórdão n.º 711/97, publicado no Diário da República n.º 20/98, I Série A, de 24 de Janeiro, acórdão onde se reiterou que “o poder legislativo regional, destinando-se a regular matérias que respeitem exclusivamente a uma Região Autónoma ou aspectos delas que só aí se verifiquem ou que, pelo menos, lá tenham especificidades que reclamem um tratamento especial, só pode produzir um “ordenamento (especial) complementar do ordenamento jurídico nacional”, e não “um ordenamento paralelo ou de substituição deste último” (cf, os citados Acórdãos n.ºs 92/92 e 328/92).”.
6 - Também a doutrina que analisou os limites ao poder legislativo regional na sequência da revisão constitucional de 1997, teve já oportunidade de reafirmar que “não basta que um decreto legislativo regional se ocupe de matéria dita de interesse específico para que se cumpram todos os requisitos. Há uma segunda ou (doutro prisma) uma prévia, verificação a fazer, aliás quase à vista desarmada: observar se o diploma contém um quadro de regulamentação a se. As matérias do artigo 228.º da Constiuição e das listas estatutárias não se acham fechadas ao legislador do Estado. Um diploma regional sobre qualquer delas (ou sobre qualquer dos seus segmentos) somente tem fundamento ou quando não haja lei geral da República ou quando se queira introduzir um regime jurídico diferenciado. A pura e simples reprodução de norma constante de lei geral da República demonstra só por si que não se encontra interesse específico.” (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Actividade Constitucional do Estado, Coimbra, 1997, págs. 400 e 401).
7 - Decorre do exposto, que o decreto em apreço, no conjunto de normas antes elencadas (cfr. supra, II, 6) ao apropriar-se total ou, parcialmente (sem acréscimos inovatórios específicos) de normas do Decreto-Lei nº 270/98, acaba por legislar sobre matérias relativamente às quais não se observa a existência de um efectivo e real interesse específico.
8 - Por outro lado, o diploma em causa, em alguns dos preceitos em que se afasta das soluções adoptadas no Estatuto dos Alunos do Ensino Básico e Secundário, conflitua com princípios gerais do sistema que através deste Estatuto se pretendeu instituir.
9 - Ora, tendo o Decreto-Lei nº 270/98, sido editado no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelos artigos 43º e 45.º, da Lei nº 46/86, alterada pela Lei nº 115/97, para valer como lei geral da República, nos termos do artigo 112º, nº 5, da Constituição, a legislação regional incidente sobre aquela matéria não pode deixar de ter presente o regime ali instituído como seu parâmetro condicionador.
10 - E não pode por força da imposição constitucional e estatutária que faz depender a competência legislativa regional do acatamento dos princípios fundamentais das leis gerais da República.
11 - Devem, aliás, os decretos legislativos regionais que procedam a adaptações de normas de leis gerais da República, para além de respeitar os princípios fundamentais destas leis, indicar expressamente o diploma legal e os preceitos objecto de adaptação, como resulta do artigo 16º, nº 2 da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro.
12 - Nos termos do artigo 112º, nº 5, da Constituição, “São leis gerais da República as leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação a todo o território nacional e assim o decretem”, sendo que os princípios fundamentais destas leis tanto podem ser os princípios fundamentais de certa e determinada lei como os ínsitos na ordem legislativa no seu conjunto, no “bloco de legalidade” (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra, 1997, pp. 401 e ss).
13 - O elemento primordial na caracterização constitucional destes actos legislativos reside no facto de a sua razão de ser reclamar uma aplicação a todo o território nacional, daí resultando que os respectivos princípios fundamentais devam apresentar-se como normas rectoras, essenciais, no quadro da estrutura e do sistema contidos na disciplina básica do regime jurídico ali instituído.
14 - Pronunciando-se sobre o conceito de “princípio fundamental de lei geral da República”, o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 631/99, considerou que quando as regras consagradas na lei são necessária decorrência de princípios constitucionais que, especificamente vinculam o regime jurídico da matéria, elas são, seguramente, expressão de princípios fundamentais”, acrescentando-se que este conceito vale mesmo para aqueles princípios que não derivem directamente de princípios constitucionais, abrangendo ainda as normas que traduzam uma opção legislativa fundamental, ainda que não surjam catalogadas de princípio fundamental do regime instituído pela própria lei geral da República (Diário da República, I Série-A, 28 de Dezembro de 1999.
15 - Ora, como já se deixou assinalado (cfr. supra, III, 11, 12, 13, 14, 15 e 16) as normas dos artigos 23º, 27º e 31º do decreto sob análise, por força das razões ali desenvolvidas, contrariam princípios fundamentais da lei geral da República que é Decreto-Lei nº 270/98.
Do que vem de se expor, conclui-se no sentido de as normas do decreto que reproduzem, total ou parcialmente, os preceitos do Decreto-Lei nº 270/98, padecem do vício de inconstitucionalidade, por não versarem sobre matéria de interesse específico e, assim, desrespeitarem a alínea a) do nº 1 do artigo 227º da Constituição. Do mesmo modo, os artigos 23º, 27º e 31º do mesmo diploma, por desconformidade com princípios fundamentais definidos naquela lei geral da República ultrapassam o âmbito da competência legislativa regional, tal como esta se acha delimitada nos artigos 227º, nº 1, alínea a) da Constituição e 37º nº 1, alínea c) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Janeiro e revisto pela Lei nº 130/99, de 21 de Agosto de 1999.
Nesta conformidade, com base e apoio nos fundamentos constantes da presente mensagem, devolvo o decreto que “Estabelece o estatuto disciplinar dos alunos dos ensinos básico e secundário da Região Autónoma da Madeira” à Assembleia Legislativa Regional, solicitando a sua reapreciação.
Funchal, 17 de Julho de 2000
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
