Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Presidente do Tribunal
Constitucional
LISBOA
O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 281º, nº 2, alínea g) da Constituição e 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, vem requerer ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização abstracta sucessiva, a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, de 11 de Março, que “Estabelece um subsídio de risco e penosidade destinado aos profissionais de saúde para acompanhamento de doentes fora da Região Autónoma da Madeira”, suportando-se para tanto nos fundamentos seguintes:
1º
O quadro normativo que estabelece e disciplina no âmbito regional o estatuto remuneratório dos profissionais de saúde, designadamente do pessoal da carreira médica e do pessoal da carreira de enfermagem, não prevê que a estes seja aplicado um regime específico tocantemente à concessão de subsídios de risco e penosidade achando-se assim neste particular domínio submetidos ao regime geral da função pública.
2º
Extrai-se esta inferência não só da Lei nº 48/90, de 24 de Agosto (Lei de Bases da Saúde) segundo a qual os profissionais de saúde “estão submetidos às regras próprias da administração pública” (Base XXXI, nº 1), como também do Decreto Legislativo Regional nº 21/91/M, de 7 de Agosto, que aprovou o Estatuto do Sistema de Saúde da Região Autónoma da Madeira, cujo artigo 16º, nº 1, estabelece que “o pessoal do Serviço Regional de Saúde tem o estatuto da função pública, com as modificações impostas pela legislação especial, tendo em vista a natureza própria das actividades de saúde e a responsabilidade dos seus profissionais” e ainda do Decreto Regulamentar Regional nº 27/92/M, de 24 de Agosto, com as alterações introduzidas pelos Decretos Regulamentares Regionais nºs. 6-B/93/M, de 25 de Março, 10/95/M, de 4 de Maio, e 5/98/M, de 4 de Abril, nos termos do qual o “pessoal do Serviço Regional de Saúde participa das carreiras profissionais estabelecidas em nível nacional, com as adaptações aconselháveis pelo condicionalismo específico regional” (artigo 12º, nº 1).
3º
Do mesmo modo, o Decreto-Lei nº 73/90, de 6 de Março - alterado pelos Decretos-Leis nºs. 29/91, de 11 de Janeiro, 210/91, de 12 de Junho, 114/92, de 4 de Junho, 396/93, de 24 de Novembro e 198/97, de 2 de Agosto - que aprova o regime das carreiras médicas, nada estabelece sobre a concessão ao pessoal destas carreiras de um eventual subsídio de risco e penosidade, prescrevendo-se no seu artigo 62º que, em tudo quanto não esteja expressamente previsto naquele diploma, é aplicável “o disposto no Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro”, no qual se define e estabelece o regime geral da função pública.
4º
Paralelamente, o Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 34/98, de 18 de Fevereiro, que aprovou o regime legal da carreira de enfermagem, ao regular nos artigos 57º a 62º a matéria dos “Incentivos e bonificações”, a conceder ao pessoal nela integrado, também não prevê a atribuição de qualquer subsídio com a natureza daquele a que se reporta o decreto em apreciação.
5º
De tudo quanto vem de se expor há-de concluir-se que, inexistindo nos diversos diplomas que definem o estatuto dos profissionais de saúde disposições específicas sobre subsídio de risco e de penosidade, lhes deverão ser aplicáveis as disposições que nesta matéria constituem o regime geral da função pública.
6º
Ora, os princípios gerais que disciplinam o emprego público, remunerações e gestão de pessoal da Administração Pública, constam do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, aprovado ao abrigo de credencial parlamentar dada a sua natureza de normação respeitante a “bases do regime e âmbito da função pública” inserta na área da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, diploma este aplicável também às administrações regionais autónomas.
7º
Segundo o artigo 15º, nº1, deste diploma o sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base, prestações sociais e subsídio de refeição e suplementos, sendo que, como decorre do nº 2, “não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior”.
8º
A matéria dos suplementos acha-se regulada no artigo 19º, nos termos do qual, sendo atribuídas em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, só podem ser considerados os que se fundamentem nas diversas situações ali previstas entre as quais se inclui o “trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade” [alínea b) do nº1], sendo que, como resulta do nº 3 do mesmo preceito, a fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.
9º
O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, veio a ser adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional nº 1/90/M, de 2 de Março, sem que haja sido introduzida naquele regime qualquer alteração relativamente às remunerações suplementares.
10º
Por seu turno, o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, que no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei nº184/89, aprovou o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, sendo também aplicável à Administração Regional Autónoma “sem prejuízo da possibilidade de os competentes órgãos introduzirem as adaptações necessárias” não definiu qualquer regime específico sobre os fundamentos de atribuição de suplementos - remetendo, neste domínio, para o Decreto-Lei nº 184/89 - nem tão pouco sobre o regime e as condições de atribuição de cada suplemento, que transferiu para um quadro normativo ulterior a estabelecer por decreto-lei.
11º
E, efectivamente, as condições de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade vieram a ser definidas, no desenvolvimento do regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, pelo Decreto-Lei nº 53-A/98, diploma este que, aprovado ao abrigo do disposto no artigo 112º, nº 5 da Constituição, se apresenta com a natureza de lei geral da República, havendo participado na sua elaboração os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e, como decorre do seu artigo 2º, sendo a estas aplicável.
12º
Na decorrência e em complementaridade deste diploma veio depois a ser aprovado o Decreto-Lei nº 83/98, de 3 de Abril, que do mesmo modo se assume como lei geral da República, havendo participado também no respectivo procedimento formativo os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, diploma este igualmente a estas aplicável.
13º
O Decreto-Lei nº 83/98, criou o Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública, em cuja composição figuram dois representantes designados pelos Governos Regionais em matérias de interesse para as Regiões Autónomas, havendo os representantes da Região Autónoma da Madeira sido designados pela Resolução do Governo Regional nº 482/98, publicada no Jornal Oficial, I Série, nº 24, de 29 de Abril de 1998.
14º
Entre as competências deste Conselho inscreve-se a obrigatória intervenção no processo de atribuição de suplementos remuneratórios e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade ou insalubridade.
15º
Com efeito, como decorre do artigo 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 53-A/98, as propostas de atribuição dos suplementos de risco e penosidade “deverão ser fundamentadas através dos serviços competentes do ministério da tutela e dependem de parecer do Conselho de Saúde e Segurança no Tabalho para a Administração Pública”, parecer esse cuja emissão é obrigatória como bem resulta do artigo 3º, alínea h) do Decreto-Lei nº 83/98.
16º
Apresentando-se estes dois diplomas, com a natureza de leis gerais da República, tem-se por seguro que tais dispositivos encerram um princípio fundamental cuja disciplina não pode deixar de ser observada como parâmetro de limitação e condicionamento da legislação regional.
17º
Com efeito, com a instituição do regime definido naquelas leis gerais visou-se garantir a uniformidade de um sistema aplicável, em certas das suas regras, a todo o território nacional, nomeadamente no respeitante à concretização das funções que se devem ter por exercidas em condições de risco, penosidade ou insalubridade [artigo 4º, nº 1 alíneas a), b), e c) do Decreto-Lei nº 53-A/98], à sua graduação [artigo 11º, nº 2, alínea b) do mesmo diploma], à definição dos tipos de compensação a
atribuir e sua concretização [artigos 5º e 11º, nº 2, alínea c) ainda do Decreto-Lei nº 53-A/98] e à obrigatória intervenção em tal processo do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública [artigo 3º, alínea h) do Decreto-Lei nº 83/98].
18º
Assim sendo e na decorrência do exposto, a audição deste Conselho apresenta-se, como acto instrumental constitutivo obrigatório do respectivo procedimento legislativo.
19º
Todavia a Assembleia Legislativa Regional, não obstante haver criado no diploma em causa “um subsídio de risco e penosidade destinado aos profissionais de saúde que sejam encarregados do acompanhamento de doentes fora da Região para fins de transferência hospitalar, tratamento ou meios complementares de diagnóstico” (artigo 1º), omitiu a prática daquela diligência obrigatoriamente imposta por princípios fundamentais de leis gerais da República, como aliás logo decorreria da circunstância de não figurar na exposição preambular qualquer menção indicativa de tal audição, daí se devendo extrair a presunção de incumprimento de um dos pressupostos essenciais à validade do acto legislativo.
20º
Com efeito, a propósito de situações de audição similares radicadas embora em normas constitucionais, foi firmada pelo Tribunal Constitucional uma orientação jurisprudencial firme e reiterada (cfr. por todos os acordãos nºs 451/87, de 3 de Dezembro de 1987 e 15/88, de 14 de Janeiro de 1988, in Acordãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, 10º vol., pp. 161 e ss e 11º vol., pp. 153 e ss), nos termos da qual, nestes casos, impende sobre o orgão legislativo o ónus da prova sob pena de invalidade, na situação em apreço, ilegalidade, do respectivo acto normativo.
21º
A não audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública traduz-se assim na violação de princípios fundamentais de leis gerais da República, daí decorrendo para o respectivo acto legislativo o vício de ilegalidade por força da inverificação de um dos pressupostos essenciais à sua validade.
22º
De todo o exposto decorre que as normas dos artigos 1º e 2º do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, colidem com os princípios fundamentais de leis gerais da República constantes das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1 do Decreto-Lei nº 53-A/98 e 3º, alínea h) do Decreto-Lei nº 83/98, daí se gerando a sua ilegalidade, ilegalidade que, consequencialmente, deverá abarcar todos os demais preceitos do diploma sob sindicância, cuja subsistência no ordenamento passaria a carecer de qualquer suporte e razão de ser.
Funchal, 15 de Abril de 1999
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
Antero Alves Monteiro Diniz
