Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da
Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com o disposto no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência cometida ao Ministro da República por tal normativo, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 21 de Julho de 1999, que “Cria o Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira e aprova o respectivo Estatuto” buscando para tanto arrimo nas razões e fundamentos seguintes::
I - O direito em vigor
1 - O Tribunal de Contas, como se preceitua no artigo 214ª, nº 1, da Constituição, “é o orgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe”.
2 - E, por decorrência da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), que redefiniu a sua estrutura organizatória e estabeleceu um novo quadro processual, revogando um conjunto de diplomas que regiam sobre esta matéria, nomeadamente, a Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, estão sujeitos à jurisdição deste Tribunal e aos respectivos poderes de controlo financeiro: (a) O Estado e seus serviços; (b) As Regiões Autónomas e seus serviços; (c) As autarquias locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas; (d) Os institutos públicos; (e) As instituições de segurança social (artigo 2º nº 1).
3 - Este mesmo diploma, ao enunciar a competência material essencial do Tribunal de Contas, expressamente lhe atribui a fiscalização prévia “da legalidade e o cabimento orçamental dos actos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades, directos ou indirectos, para as entidades referidas no nº 1 do artigo 2º” [artigo 5º, nº 1, alínea c)].
4 - Sendo que, como no texto normativo que se vem acompanhando mais adiante se dispõe, “a fiscalização prévia tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas estão conforme às leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria” (artigo 44º, nº 1).
5 - E, na concretização desta competência, a norma do artigo 46º define o âmbito de incidência da fiscalização prévia, devendo as entidades que à mesma se acham submetidas [desde logo, as elencadas no artigo 2º, nº 1, já citado], remeter ao Tribunal de Contas para tal efeito, os documentos que representem, titulem ou dêem execução aos actos e contratos seguintes: (a) As obrigações gerais, e todos os actos de que resulte aumento da dívida pública fundada das entidades referidas no nº 1 do artigo 2º, e ainda os actos que modifiquem as condições gerais de empréstimos visados; (b) Os contratos reduzidos a escrito de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa; (c) As minutas de contratos de qualquer valor que venham a celebrar-se por escritura pública e cujos encargos tenham de ser satisfeitos no acto da sua celebração”.
6 - A rematar a disciplina jurídico-normativa da fiscalização prévia, no preceito do artigo 47º do diploma que tem sido citado, enumeram-se as diversas situações de isenção relativamente ao regime anteriormente referido.
II - O Direito a constituir
1 - O decreto sob apreciação cria, sob a tutela da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, o Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira, doravante, IDE-RAM, “dotado, nos termos do artigo 6º da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, de autonomia administrativa e financeira, património próprio e de personalidade jurídica” (artigo 1º, nº 1).
2 - Simultaneamente “são aprovados os estatutos do IDE-RAM, publicados em anexo ao diploma, do qual fazem parte integrante” (artigo 1º, nº 2).
3 - Em conformidade com o artigo 1º, nº 1 dos Estatutos do IDE-RAM, este apresenta-se com a natureza de “um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio”.
4 - E, acrescenta-se no mesmo dispositivo que ” o IDE-RAM exerce a sua actividade na dependência da secretaria regional da tutela, sem prejuizo das competências próprias das demais secretarias regionais em matérias relativas aos sectores secundário e terciário” (nº 2), sendo que “os actos e contratos celebrados pelo IDE-RAM não estão sujeitos ao visto do Tribunal de Contas” (nº 3).
5 - O regime jurídico-normativo do instituto encontra-se definido no artigo 2º dos Estatutos, segundo o qual este se rege “pelo disposto no presente diploma, pelos seus regulamentos internos aprovados pelo secretário regional da tutela e, subsidiariamente, pelo ordenamento juridico das empresas públicas” (nº 1), sendo que se aplicam ao IDE-RAM, “nas suas relações com terceiros, as normas de direito privado” (nº 2).
6 - Todavia, não obstante a isenção da fiscalização prévia assim instituída, o artigo 29º dos Estatutos, depois de prescrever no nº 1 que “a gestão patrimonial e financeira, incluindo a organização da sua contabilidade rege-se pelo Plano Oficial de Contabilidade”, impõe no nº 3 que “o relatório e contas anuais, acompanhados do relatório e parecer da comissão de fiscalização, deverão ser submetidos, até 31 de Março do ano seguinte àquele a que respeitam: (a) À aprovação dos secretários regionais da tutela e do que tiver a tutela das finanças; (b) Ao julgamento do Tribunal de Contas”.
III - Os fundamentos da devolução
1 - A Lei nº 98/97, foi aprovada pela Assembleia da República, sob invocação dos artigos 164º, alínea d), 168º, nº 1, alínea q) e 169º, nº 3 da Constituição [após a revisão operada pela Lei nº 1/97, de 20 de Setembro, correspondem a estes preceitos então em vigor, respectivamente, os artigos 161º, 165º, nº 1, alínea p) e 166º, nº 3], fazendo-se assim expressa referência à norma que reserva para o Parlamento, salvo autorização concedida ao Governo, a competência para legislar sobre a matéria de “organização e competência dos tribunais”, concretamente o artigo 168º, nº 1, alínea q), hoje em dia o artigo 165º, nº 1, alínea p).
2 - E assim sendo, independentemente da “vexata quaestio” de saber qual a exacta natureza da competência exercida pelo Tribunal de Contas quando se pronuncia na chamada função de “exame e visto” sobre a legalidade administrativa e a regularidade financeira das despesas públicas antes de estas serem efectuadas (e sobre esta matéria tem sido travado um longo debate na doutrina e na jurisprudência), o certo é que esta fiscalização “a priori” se integra no quadro da competência material essencial daquele tribunal, como logo resulta do artigo 5º, nº 1, alínea c) da Lei nº 98/97.
3 - Sem embargo de se poder hoje em dia afirmar que “as tendências mais recentes de controlo pelo Tribunal de Contas apontam para a redução do controlo prévio, nomeadamente da apreciação do regime do tradicional visto prévio em favor do controlo sucessivo” (cfr. neste sentido, Parecer nº 65/98, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 11 de Fevereiro de 1999, in Diário da República, II Série, nº 136, de 14 de Junho de 1999), o certo é que, face ao quadro normativo vigente, a fiscalização prévia constitui ainda um dos instrumentos da intervenção fiscalizadora daquele tribunal.
4 - Por outro lado, para além de a Lei nº 98/97, haver sido aprovada pela Assembleia da República no âmbito da sua reserva relativa de competência legislativa, deve necessariamente tal diploma ser havido como lei geral da República, dispondo os seus preceitos, nomeadamente os que definem a competência material essencial do Tribunal de Contas, da natureza de princípios fundamentais.
5 - Ora, o decreto em causa, no artigo 1º, nº 3 dos Estatutos anexos, isenta os actos e contratos celebrados pelo IDE-RAM, que se apresenta como um instituto público, da sujeição a visto do Tribunal de Contas, contrariando assim as disposições conjugadas dos artigos 2º, nº 1, alínea c), 5º, nº 1, alínea c) e 46º da Lei nº 98/97, segundo as quais os institutos públicos estão subordinados à fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
6 - Acresce que nenhuma das causas de isenção elencadas no artigo 47º da Lei nº 98/97, pode ser aqui convocada, não se verificando assim uma situação de exclusão susceptível de legitimar a norma do artigo 2º, nº 3 dos Estatutos.
7 - Aliás, muito recentemente, nos Acordãos nºs 73/99 e 75/99, proferidos no dia 13 de Julho findo, nos processos, respectivamente, 11464/99 - 1ª S/SS e 11002/99 - CV 1ª Secção/SS, ainda inéditos, o Tribunal de Contas, com fudamento em inconstitucionalidade, recusou a aplicação do nº 2 do artigo 15º dos Estatutos do Instituto das Estradas de Portugal (IEP), aprovados em anexo ao Decreto-Lei nº 237/99, de 25 de Junho, com base no entendimento de os institutos públicos - e tal é a natureza do IEP -, não poderem, por lei do governo, ser eximidos da imposição da fiscalização prévia decorrente da Lei nº 98/97.
8 - Deste modo, e à luz das considerações antecedentes, a norma do artigo 1º, nº 3 dos Estatutos do IDE-RAM, extravasa o âmbito da competência da Assembleia Legislativa Regional, pois que não respeita os condicionamentos a que esta se encontra sujeita pela Constituição e pela lei.
Do exposto, conclui-se no sentido da inconstitucionalidade daquele preceito, por colisão com o disposto nos artigos 227º, nº 1, alínea a) e 165º, nº 1, alínea p) da Constituição e também da sua ilegalidade por afrontamento do preceituado nos artigos 2º, nº 1, alínea d), 5º, nº 1, alínea c) e 46º da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto e 29º, nº 1, alínea c) da Lei nº 13/91, de 5 de Junho.
Nesta conformidade devolvo o decreto em causa a Vossa Excelência solicitando a reapreciação do normativo referenciado.
Funchal, 06 de Agosto de 1999
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
