Sua Excelência
o Presidente da Assembleia Legislativa
Regional da Madeira
FUNCHAL
Em conformidade com do disposto no artigo 233º, nº 2 da Constituição e no exercício da competência conferida ao Ministro da República por tal normativo, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado em sessão plenária de 12 de Novembro de 1998 sobre “Regime de segurança social das actividades agrícolas e equiparadas desenvolvidas na Região Autónoma da Madeira” com base e por força dos fundamentos seguintes:
I - O direito constituído
1 - Pelo Decreto-Lei nº 426/77, de 13 de Outubro, foram regionalizados os serviços sediados na Região Autónoma da Madeira que até então funcionavam na dependência do Ministério dos Assuntos Sociais, vindo ulteriormente o Decreto-Lei nº 391/80, de 23 de Setembro, para além de proceder à revogação daquele diploma, a cometer ao Governo Regional a orientação política referente aos sectores de saúde, segurança social e educação especial na área da Região e o Decreto-Lei nº 167/81, de 19 de Junho, a transferir para a Direcção Regional de Segurança Social da Madeira o processamento e pagamento das prestações pecuniárias de base não contributiva relativos aos beneficiários residentes na Região Autónoma.
2 - Neste interim veio a ser aprovado o Decreto Regional nº 26/79/M, de 7 de Novembro, que procedeu ao alargamento do âmbito de aplicação do regime geral de segurança social aos trabalhadores elencados no seu artigo 4º, concretamente: (a) Os trabalhadores eventuais por conta de outrem nas actividades agrícolas, silvícolas e pecuárias; (b) Os produtores, os arrendatários e outros trabalhadores por conta própria vinculados de forma habitual, pessoal e directa à exploração da terra; (c) Os trabalhadores por conta própria das actividades subsidiárias do sector primário quando exercidas de forma artesanal; (d) Os demais trabalhadores por conta própria das actividades exercidas na Região.
3 - Entretanto, a Assembleia da República aprovou a Lei nº 28/84, de 14 de Agosto (Lei de Bases da Segurança Social), prescrevendo no seu artigo 5º, nº 1, que o sistema de segurança social “obedece aos princípios da universalidade, da unidade, da igualdade, da eficácia, da descentralização, da garantia judiciária, da solidariedade e da participação”, sendo que a unidade, como resulta do nº 3 do mesmo dispositivo, “impõe a articulação dos regimes contributivos do sistema e do respectivo aparelho administrativo com vista à sua unificação”.
4 - Nos termos do artigo 10º, nº 1, deste diploma, os regimes de segurança social são o regime geral e o regime não contributivo, sendo abrangidos obrigatoriamente no campo de aplicação do primeiro “os trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes” (artigo 18º), destinando-se o segundo “a realizar a protecção em situação de carência económica ou social não cobertas efectivamente pelo regime geral” (artigo 28º).
5 - Apesar de a Lei nº 28/84, decretar que a regulamentação do regime geral de segurança social passaria a integrar de imediato alguns dos serviços existentes, admitiu no seu artigo 69º, a subsistência transitória de regimes especiais, dispondo que “o regime especial de segurança social dos trabalhadores agrícolas e os regimes especiais de segurança social de outros grupos de trabalhadores serão gradualmente integrados no regime geral”.
6 - Como decorre do seu artigo 84º esta lei é aplicável nas Regiões Autónomas “sem prejuízo de regulamentação própria em matéria de organização e funcionamento e da regionalização dos serviços de segurança social”.
7 - Na continuidade daquele diploma foi aprovado o Decreto-Lei nº 81/85, de 28 de Março, definindo o regime especial de segurança social dos trabalhadores das actividades agrícola, silvícola e pecuária, e posteriormente o Decreto-Lei nº 401/86, de 2 de Dezembro, alargando o âmbito do regime geral de segurança social a todos os trabalhadores que exerçam actividades agrícolas através da vinculação obrigatória ao regime geral dos trabalhadores por conta de outrem ou ao regime dos trabalhadores independentes.
8 - Enquanto o Decreto-Lei nº 81/85 não contém qualquer disposição que expressamente resolva a questão da sua aplicabilidade às regiões autónomas, o Decreto-Lei nº 401/86, excluiu no artigo 11º tal aplicação, remetendo no caso da Região Autónoma da Madeira para o Decreto Regional nº 26/79/M, de 7 de Novembro, razão pela qual o regime de segurança social aplicável aos trabalhadores agrícolas da região é um regime especial, apenas se achando submetidos ao regime geral aquele conjunto de trabalhadores a que se refere o artigo 4º deste último diploma, com exclusão de diversas outras categorias que, no território continental, beneficiam da inclusão no âmbito do regime geral.
II - O direito a constituir
1 - Na exposição preambular do decreto em apreço, depois de se traçar uma resenha da evolução do quadro normativo respeitante a esta matéria, ponderou-se ser propósito do legislador o alargamento do âmbito do Decreto Regional nº 26/79/M, de 7 de Novembro, “abrangendo-se todos os proprietários, arrendatários, usufrutuários e demais possuidores de terrenos agrícolas por conta de outrem, diferenciados ou indiferenciados independentemente do seu carácter de trabalhadores permanentes ou eventuais, bem como os trabalhadores por conta própria das actividades artesanais subsidiárias do sector primário”.
2 - O diploma desenvolve-se ao longo de quatro capítulos, Capítulo I (Disposições gerais), Capítulo II (Trabalhadores por conta de outrem das actividades e explorações agrícolas ou equiparadas), Capítulo III (Produtores agrícolas e trabalhadores das actividades artesanais) e Capítulo IV (Disposições finais e transitórias), sendo visível a inspiração recolhida em muitos dos seus preceitos no Decreto-Lei nº 401/86 e no Decreto Regulamentar nº 75/86, de 30 de Dezembro, que aquele regulamentou, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar nº 9/88, de 3 de Março.
3 - Por outro lado e com vista ao preenchimento das lacunas presentemente existentes no sistema de segurança social dos trabalhadores agrícolas da região o decreto revoga o Decreto Regional nº 26/79/M, implementando em seu lugar um quadro normativo global.
4 - Dentro deste propósito, nos artigos 18º e 26º, respectivamente, para os trabalhadores diferenciados e indiferenciados e para os produtores agrícolas e trabalhadores por conta própria das actividades artesanais do sector primário são estabelecidas taxas contributivas transitórias de nível progressivo para valerem, no primeiro caso, até ao ano de 2009, e no segundo caso, até ao ano de 2012, datas a partir das quais passarão a ser aplicadas taxas com valores idênticos aos previstos no regime geral.
5 - No capítulo das disposições finais e transitórias e em ordem ao esclarecimento de dúvidas suscitadas na sua aplicação e execução o decreto contém um dispositivo, o artigo 32º, segundo o qual tais dúvidas serão resolvidas por despacho do Secretário Regional que detenha a tutela do sector de segurança social.
III - As razões da devolução
1 - A aprovação do decreto suportou-se na alínea a) do nº 1 de artigo 227º e nas alíneas e) e o) do artigo 228º da Constituição e na alínea e) do nº 1 do artigo 29º da Lei nº 13/91, de 5 de Junho, se bem que, apresentando-se manifestamente como um texto normativo de desenvolvimento da Lei de Bases da Segurança Social devessem ter sido indicados no formulário inicial os artigos 227º, nº 1, alínea c) da Constituição e 29º, nº 1 alínea c) da Lei nº 13/91, bem como a própria lei de bases, em obediência ao disposto no artigo 16º, nº 3, da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro.
2 - Em conformidade com o disposto no artigo 53º, nº 1, da Lei 28/84, “as taxas das contribuições para o regime geral são fixadas no orçamento da Segurança Social”, orçamento este que, em obediência ao exigido pelo artigo 105º, nº 1, alínea h) da Constituição, constitui parte integrante do Orçamento do Estado, cuja aprovação pertence em exclusivo à Assembleia da República.
3 - Ora, o decreto em causa, ao estabelecer as taxas contributivas transitórias de progressão do regime especial para o regime geral acaba não só por definir ele próprio o quantum de tais taxas mas também por interferir com as receitas do sistema de segurança social e com o próprio orçamento da segurança social.
4 - Por outro lado, a norma do artigo 84º, da Lei nº 28/84, atribui às regiões autónomas tão somente competência de regulamentação em matéria “de organização e funcionamento e da regionalização dos serviços de segurança social” e não já no que respeita ao regime financeiro e ao orçamento da segurança social, razão pela qual, neste específico domínio a Assembleia Legislativa Regional haveria, para integrar por inteiro o sentido e a estrutura global do articulado, de se socorrer da complementaridade legislativa da Assembleia da República.
5 - Por fim e em conformidade com o disposto no artigo 112º, nº 6, da Constituição, “nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”, razão pela qual o artigo 32º do decreto padece de inconstitucionalidade material na medida em que atribui tal possibilidade a um mero acto administrativo.
6 - Com efeito, consagra-se naquele preceito constitucional o princípio da tipicidade dos actos legislativos, vedando-se ali a possibilidade de as leis poderem ser interpretadas, integradas, modificadas, suspensas ou revogadas por actos de natureza diversa dos próprios actos legislativos, isto é, por actos meramente normativos, administrativos ou judiciais.
Decorre do exposto que, para além de no formulário inicial se dever fazer menção aos artigos 227º, nº 1, alínea c) da Constituição, 29º, nº 1, alínea c) da Lei nº 13/91, de 5 de Junho e à Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, os artigos 18º e 26º deverão ser reformulados em ordem à supressão das inconstitucionalidades e ilegalidades que os viciam e o artigo 32º deverá ser suprimido por sofrer de insanável inconstitucionalidade.
Funchal, 7 de Dezembro de 1998
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
