Sua Excelência
o Presidente da Assembleia
Legislativa Regional
FUNCHAL
A Assembleia Legislativa Regional, em sessão plenária de 14 de Maio de 1998, aprovou um decreto que “Adapta à Região Autónoma da Madeira o Regulamento de Pedreiras previsto no Decreto-Lei nº 89/90, de 16 de Março“, diploma esse depois remetido ao Ministro da República nos termos e para os efeitos previstos no artigo 233º, nº 2 da Constituição.
No juízo de avaliação jurídico-constitucional e político efectuado sobre o articulado do diploma, entendeu-se não existir causa impeditiva da sua assinatura e publicação, sem embargo de ainda assim, em ordem à prevenção e reflexão de situações que possam vir no futuro a configurar-se, ter-se por adequado levar ao conhecimento de Vossa Excelência algumas considerações sobre a técnica legislativa adoptada no respectivo decreto.
Assim e como se passa a expor:
1 - Ao abrigo da delegação legislativa constante da Lei nº 13/89, de 29 de Junho, foi aprovado pelo Governo o Decreto-Lei nº 90/90, de 16 de Março, cujo âmbito de aplicação, em conformidade com o artigo 1º, respeita à disciplina do “regime jurídico de revelação e aproveitamento de bens naturais existentes na crosta terrestre, genericamente designados por recursos geológicos, integrados ou não no domínio público, com excepção das ocorrências de hidrocarbonetos”.
2 - O articulado deste diploma foi inserido em quatro títulos, assim epigrafados: Título I (Disposições gerais); Título II (Dos direitos sobre recursos do domínio público); Título III (Das restrições ao regime do direito privado); Título IV (Disposições finais e transitórias).
3 - Neste último título inscrevem-se os artigos 51º (Regulamentação) e 52ª (Aplicação às Regiões Autónomas), dispondo, respectivamente, do modo seguinte:
Artigo 51º - Cada uma das categorias de recursos geológicos previstas no artigo 2º será objecto de regulamentação própria, a aprovar por decreto-lei.
Artigo 52º - O disposto no presente diploma é aplicável às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências dos respectivos órgãos de governo próprio e de diploma regional adequado que lhe introduza as necessárias adaptações
4 - Em execução deste último preceito e ainda a coberto da autorização parlamentar conferida pela Lei nº 13/89, foi publicado o Decreto-Lei nº 89/90, de 16 de Março, que, aplicando-se ao aproveitamento das massas minerais, aprova o regulamento das pedreiras.
5 - A normação deste diploma desenvolve-se ao longo de nove capítulos a que foram atribuídas as epígrafes seguintes: Capítulo I (Disposições Gerais); Capítulo II (Do contrato de exploração); Capítulo III (Das relações com terceiros); Capítulo IV (Da concessão, transmissão e cessação dos efeitos jurídicos da licença de estabelecimento); Capítulo V (Da exploração de pedreiras); Capítulo VI (Da preservação da qualidade do ambiente e da recuperação paisagística); Capítulo VII (Da fiscalização das pedreiras); Capítulo VIII (Das sanções) Capítulo IX (Disposições finais).
6 - Anteriormente, as atribuições e competências que no âmbito da actividade de exploração de pedreiras e extracção de areias nas formações arenosas das faixas costeiras, vinham sendo exercidas pela Direcção-Geral de Geologia e Minas, foram transferidas pelo Decreto-Lei nº 230/81, de 25 de Julho, para o Governo Regional da Madeira.
7 - Em conformidade com o nº 2 do artigo 1º deste diploma, tais atribuições e competências achavam-se previstas na Lei nº 1979, de 23 de Março de 1940, e no Decreto-Lei nº 392/76, de 25 de Maio, e seus regulamentos sobre exploração de pedreiras, e no Decreto-Lei nº 292/80, de 16 de Agosto, sobre extracção de areias nas formações arenosas.
8 - O decreto em análise, aprovado ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 227º da Constituição, na alínea j) do artigo 30º da Lei nº 13/91, de 5 de Junho [em rigor não deveria ter sido mencionado este preceito da Lei 13/91, mas sim o seu artigo 29º, nº 1, alínea c)] e do artigo 52º do Decreto-Lei nº 90/90, de 16 de Março, como se verifica da análise comparativa com o teor do Decreto-Lei nº 89/90, salvaguardando algumas alterações mais significativas, limita-se a adaptar este último diploma no tocante à previsão dos órgãos competentes para proceder à sua execução administrativa, mantendo em quase tudo o mais intocada a normação daquele decreto-lei.
9 - Ora, como é sabido, a jurisprudência constitucional tem adoptado o entendimento de que, quando um diploma regional se limita a reproduzir (literalmente ou sem alterações relevantes capazes de traduzir uma especificidade regional) as normas constantes de uma lei da República, não dispõe ele de legitimidade constitucional. E não dispõe, porque não representa então o exercício do poder normativo regional no qual se pressupõe sempre a existência de um interesse específico (cfr. por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 240/90, de 11 de Julho de 1990, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16º vol. p. 133 e ss).
10 - Simplesmente, no contexto dos poderes legislativos das Regiões Autónomas resultante da revisão constitucional de 1997, e, nomeadamente, por força da norma do artigo 228º da Constituição nesta então introduzida, poderá porventura sustentar-se que existe, relativamente às matérias elencadas neste preceito, uma presunção inilidível de interesse específico, em termos de não ser legítimo indagar-se em concreto a verificação de tal interesse sempre que a matéria objecto do respectivo acto legislativo se subsuma na listagem constitucional.
11 - Mas mesmo neste contexto, tem-se por duvidoso que a Assembleia Legislativa Regional, no actual quadro constitucional, possa legislar de forma não inovatória, sem introduzir qualquer especificidade num regime jurídico constante de diploma aplicável a todo o território nacional, ainda quando se trata de matérias enumeradas no artigo 228º da Constituição.
12 - Com efeito, não parece ter sido intenção do legislador constitucional permitir que o ordenamento regional se transforme num ordenamento paralelo ou substitutivo do ordenamento nacional, sendo certo que o princípio do Estado unitário decorrente do artigo 6º da Constituição implica a aplicação, ainda que eventualmente a título supletivo, de legislação nacional nas Regiões Autónomas, sem necessidade de transposição por meio de decreto legislativo regional.
13 - O afastamento da aplicação de um diploma nacional nas Regiões Autónomas, há-de dar-se pela criação de um regime diverso do constante em tal diploma e não já pela apropriação, sem mais, do regime nele constante.
14 - É que, se o regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira se fundamenta nas suas características geográficas, económicas, sociais e culturais, como se prescreve no artigo 225º, nº 1 da Constituição, então a competência legislativa das Regiões Autónomas terá de manifestar-se através da criação de um regime inovatório, diverso do constante na regulamentação nacional.
15 - Todavia, e não obstante o exposto, enquanto a doutrina e a jurisprudência constitucional não definirem a este respeito linhas de entendimento seguras, entende-se não ser de adoptar uma interpretação normativa conducente à restrição da competência legislativa regional, e daí que não se suscite agora qualquer questão obstaculizadora da assinatura do decreto, apesar de muitas das suas normas não se apresentarem com conteúdo inovatório, traduzindo-se em simples transposição da lei da República que lhe serviu de suporte.
Funchal, 6 de Junho de 1998
O MINISTRO DA REPÚBLICA,
(Antero Alves Monteiro Diniz)
