Sua Excelência o
Presidente da Assembleia
Legislativa Regional
FUNCHAL
Ao abrigo do disposto no artigo 233º, nº 2, da Constituição e no exercício da competência conferida ao Ministro da República por tal normativo, devolvo à Assembleia Legislativa Regional o decreto aprovado na sessão plenária de 14 de Julho de 1998, relativo a “Incentivos pecuniários aos orientadores pedagógicos“, solicitando a sua reapreciação, por força e com base nos fundamentos seguintes:
I - O direito constituido
1 - A Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), alterada pela Lei nº 115/97, de 19 de Setembro, não contendo embora qualquer preceito específico relativo à matéria dos incentivos pecuniários aos orientadores pedagógicos, enuncia no artigo 36º os princípios gerais das carreiras de pessoal docente e de outros profissionais da educação, segundo os quais “os educadores, professores e outros profissionais da educação têm direito a retribuição e carreira compatíveis com as suas habilitações e responsabilidades profissionais, sociais e culturais, (nº 1), devendo a progressão da carreira “estar ligada à avaliação de toda a actividade desenvolvida, individualmente ou em grupo, na instituição educativa, no plano da educação e do ensino e da prestação de outros serviços à comunidade, bem como às qualificações profissionais, pedagógicas e científicas” (nº 2).
2 - Do mesmo modo, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 46/86, depois alterado pelos Decretos-Leis nºs. 105/97, de 29 de Abril e 1/98, de 2 de Janeiro, também não regula, de forma expressa, a matéria dos incentivos pecuniários aos orientadores pedagógicos, aludindo porém a esta figura no artigo 32º, nº 2, na actual redacção, no qual se dispõe que “no decurso do período probatório o docente é pedagogicamente apoiado por um docente de nomeação definitiva do respectivo estabelecimento de educação ou de ensino, em termos a definir por despacho do Ministro da Educação”.
3 - E, o mesmo Estatuto, que rege sobre a matéria das remunerações do pessoal docente nos artigos 59º e segts., prescreve no artigo 60º, relativo à remuneração de outras funções educativas - entre as quais se contam as funções dos orientadores pedagógicos - que “o exercício efectivo de outras funções educativas para as quais o docente se encontre certificado, de acordo com o disposto no artigo 56º do presente Estatuto, determina o abono de remuneração superior à que pelo docente é auferida no escalão da carreira onde se encontra, nos termos a definir em decreto regulamentar, mediada a participação das organizações sindicais de pessoal docente”.
4 - Por seu turno, o artigo 125º do mesmo Estatuto, na sistemática definida pelo Decreto-Lei nº 1/98, preceitua que o abono da remuneração a que se refere o artigo 60º “é aplicável aos docentes que se encontram em exercício efectivo de outras funções educativas, ainda que não tenham adquirido a respectiva capacitação nos termos previstos no artigo 56º”.
5 - Cabe referir que o suplemento remuneratório previsto no artigo 60º do Estatuto a que se vem fazendo referência só é devido nas condições a que se reporta o artigo 80º, nº 2, do mesmo diploma, onde se dispõe que “o desempenho de cargos de natureza pedagógica, designadamente de orientação educativa e de supervisão pedagógica [entre os quais se compreendem os cargos dos orientadores pedagógicos] dá lugar a redução da componente lectiva, sem prejuizo de, por opção do docente, a referida redução ser substituida pela atribuição de suplementos de carácter remuneratório, a fixar nos termos do artigo 60º do presente Estatuto”.
6 - No âmbito do quadro normativo que rege a matéria dos orientadores pedagógicos importa ainda ter presente os Decretos-Leis nºs. 78/82, de 9 de Março, que, para além de revogar o Decreto-Lei nº 95/81, de 29 de Abril, definiu diversas regras sobre o regime de nomeação e subvenção dos orientadores pedagógicos, 368/83, de 17 de Outubro, que estabeleceu normas tendentes a uniformizar os períodos de destacamento dos orientadores pedagógicos, cujo artigo 2º foi regulamentado pelo Despacho nº 481/SEAM/84, do Ministério da Educação, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Abril, e 37/90, que actualizou a gratificação atribuida aos orientadores responsáveis por núcleos de estágio dos cursos de licenciatura de formação inicial de professores, vindo o nº 2 do seu artigo 1º a ser regulamentado pelo Despacho Conjunto nº 110/97, dos Ministros das Finanças e da Educação publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1997.
II - O direito que se pretende constituir
1 - No diploma em apreço, depois de na respectiva exposição preâmbular se aludir ao regime jurídico instituido pelo Decreto-Lei nº 37/90, em matéria de gratificação a ser atribuida aos orientadores responsáveis por cada núcleo de estágio das licenciaturas dos ramos educacionais e via ensino, pondera-se que “na Região Autónoma da Madeira, dado o número elevado de estagiários importa proceder a um novo enquadramento da estrutura de orientador pedagógico em prol da qualidade de ensino, assente num perfil de competência numa perspectiva de exclusividade, que passa também pela fixação de bonificações, nomeadamente pela redução da componente lectiva de progressão na carreira e, ainda, de carácter remuneratório”.
2 - E, passando à definição dos princípios gerais reguladores desta disciplina, prescreve-se no nº 1 do artigo 1º que “os orientadores docentes dos 2º e 3º ciclos dos ensino básico e secundário, responsáveis por cada núcleo de estágio das licenciaturas dos ramos educacionais e da via de ensino até ao máximo de 4 formandos, passam a auferir uma gratificação mensal no montante de 35% do índice 100 da carreira docente”, ajuntando-se no nº 2 “sempre que o número de estagiários, por núcleo, ultrapasse o previsto anteriormente, é devido um complemento remuneratório no valor de 5.000$00 por formando” e concluindo-se no nº 3 do mesmo dispositivo que “os orientadores dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário serão dispensados até metade do requisito de formação, para progressão na carreira, em cada ano que exerçam as funções de orientador”.
3 - Os encargos com a gratificação são comtemplados no artigo 2º, nº 1, em termos de ser devida “a partir do início do ano escolar, ou do início de funções, quando as nomeações ocorrerem após aquela data, e deixa de ser devida a partir do final do ano escolar ou do mês seguinte àquele em que o orientador cesse as suas funções específicas por inexistência de estagiários, nomeadamente por efeitos de desistência destes”, dispondo-se no nº 2 do mesmo preceito que tais encargos “serão suportados pelo estabelecimento de ensino onde estes se encontrem a exercer funções”.
4 - Em conformidade com o artigo 3º “os orientadores de estágio são nomeados de entre professores profissionalizados, com pelo menos 3 anos de serviço após a profissionalização, pelo Presidente do Conselho Directivo/Comissão Instaladora/Director Executivo, sob proposta do Conselho Pedagógico do estabelecimento de ensino, reunido para o efeito até à data fixada para o envio da requisição de vagas da 2ª parte do concurso de professores dos ensinos básico e secundário”.
5 - Aos orientadores de estágio, por força do artigo 4º, “apenas será atribuida a leccionação de uma turma”.
6 - Preceitua-se por fim no artigo 5º ser “vedada aos orientadores de estágio a prestação de serviço docente extraordinário e ou em regime de acumulação”.
III - As causas e os fundamentos da devolução
1 - Considerando a natureza e o contexto normativo da matéria respeitante aos “incentivos pecuniários aos orientadores pedagógicos” a que se reporta o decreto em análise, parece poder afirmar-se inexistir, relativamente à possibilidade da sua regulação regional, um interesse específico legitimador da respectiva competência legislativa.
2 - Com efeito, além de tal matéria não integrar concreta e directamente o elenco das áreas de expressão da autonomia a que se reporta o artigo 228º da Constituição, haverá ainda de dizer-se que aquela disciplina não só não respeita em exclusivo à Região Autónoma da Madeira, como nem sequer nela assume particular configuração.
3 - Não se apresentam como suficientemente probantes as razões aduzidas na exposição preâmbular, parecendo não se configurar neste domínio uma particular situação regional ditada por características geográficas, económicas, sociais e culturais, justificativa da estatuição de um regime de bonificações de carácter remuneratório, de dispensa até metade do requisito de formação para progressão na carreira e de redução da componente lectiva, como se prevê, respectivamente, nos nºs. 1 e 3 do artigo 1º e no artigo 4º do decreto, e que determina, em segundo lugar, como decorre do artigo 5º, a prestação de serviço docente em regime extraordinário e em regime de acumulação pelos orientadores pedagógicos.
4 - Ao contrário, entende-se que o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição, impõe a existência de um regime de bonificações a aplicar aos orientadores pedagógicos integrados nos quadros da Administração Regional concidente com o regime de que desfrutam os orientadores pedagógicos inscritos nos quadros da Administração Central.
5 - Aliás, o próprio Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário determina no artigo 34º, como princípio geral aplicável à carreira docente, que “o pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única”.
6 - Haverá assim de concluir-se no sentido de o decreto em apreciação não cobrir matéria que deva caracterizar-se como de interesse específico, por não se verificar quanto a ela nenhum dos vectores que constitucionalmente condicionam a autonomia legislativa da Assembleia Legislativa Regional.
7 - Mas, para além desta consideração, haverá ainda de assinalar-se que, como se extrai do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 1º e do artigo 4º do decreto em apreço, os suplementos remuneratórios e a redução da componente lectiva ali previstas são devidos de forma cumulativa, o que contraria o princípio fundamental de uma lei geral da República - nº 2 do artigo 80º do Estatuto da Carreira de Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário -, segundo o qual os suplementos remuneratórios e a relação da componente lectiva são devidos de forma alternativa.
8 - Por outro lado, verifica-se que o valor da gratificação a atribuir aos orientadores pedagógicos que façam parte dos quadros da Administração Regional, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 1º do decreto em análise, considerando-se o disposto no nº 2 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 409/89, de 18 de Novembro e na Portaria nº 601/96, de 23 de Outubro, é superior à devida aos orientadores pedagógicos integrados nos quadros da Administração Central, o que há-de ser entendido como colidente com o princípio fundamental constante do artigo 34º do já citado Estatuto, que consagra a unidade e a igualdade da disciplina remuneratória na carreira docente.
9 - Acresce, por fim, que o nº 3 do artigo 1º segundo o qual os “orientadores dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário serão dispensados até metade do requisito de formação, para progressão na carreira, em cada ano que exerçam as funções de orientador” contraria o que se dispõe sobre a matéria de progressão na carreira nos Decretos-Leis nºs 409/89, de 18 de Novembro e 344/89, de 11 de Outubro, violando-se assim o princípio fundamental constante do referido artigo 34º do Estatuto, que consagrando a unidade da carreira docente, impõe condições de progressão idênticas para todos os docentes.
Na sequência da fundamentação exposta concluiu-se no sentido de todas as normas do decreto em apreço afrontarem o disposto no artigo 227º, nº 1, alínea a) da Constituição, violando ainda as normas dos artigos 1º, nºs 1 e 2, 1º, nº 3 e artigo 4º, os princípios fundamentais constantes, respectivamente, dos artigos 80º, nº 2 e 34º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, bem como os artigos 112º, nºs 4 e 5 da Constituição e 29º, nº 1, alínea c) da Lei nº 13/91, de 5 de Junho.
Funchal, 28 de Agosto de 1998
O MINISTRO DA REPÚBLICA
Antero Alves Monteiro Diniz
