A GÉNESE E A EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL DA REPRESENTAÇÃO
DA REPÚBLICA DESDE A VERSÃO ORIGINÁRIA DA CONSTITUIÇÃO
ATÉ À ACTUALIDADE
1 - O cargo de Ministro da República criado na Constituição de 1976, não resultou de quaisquer antecedentes herdados da história do direito constitucional português, sendo por isso desadequadas as projecções que se intentem ensaiar relativamente a figuras da antiga administração ultramarina e colonial, quer da monarquia constitucional, quer da I República ou do regime suportado na Constituição de 1933.
A institucionalização das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira dotadas de um regime político-administrativo próprio, determinou que o poder constituinte originário criasse, na estrutura de um Estado de direito democrático e na arquitectura do sistema regional, um órgão representativo da soberania da República ao qual foi atribuído um acervo de competências de representação e intercomunicabilidade entre os órgãos de soberania e os órgãos de governo próprio das Regiões.
No plano constitucional, a matriz originária da autonomia político-administrativa das Regiões encontra-se no articulado dos projectos de constituição apresentados pelos diversos partidos políticos à Assembleia Constituinte (Diário da Assembleia Constituinte, suplemento ao nº 16, de 24 de Julho de 1975) os quais, na parte respeitante a esta específica matéria, a seguir se transcrevem:
a) Partido do Centro Democrático Social (CDS)
Artigo 9º
(Unidade do Estado e autonomias regionais)
1. Portugal constitui um Estado unitário, podendo compreender regiões autónomas.
2. Os Açores e a Madeira gozarão de um estatuto de autonomia, incluindo a autonomia legislativa e regulamentar, administrativa e financeira.
b) Movimento Democrático Português (MDP/CDE)
Artigo 2º
O Estado Português é uno e indivisível e o seu território compreende o território continental e as ilhas adjacentes.
c) Partido Comunista Português (PCP)
Artigo 97º
(Estrutura e organização)
1. As freguesias, os concelhos e os agrupamentos de concelhos são a base geográfica da administração local e regional.
2. A lei de administração local e regional definirá a organização administrativa do País, o modo de composição, eleição, funcionamento e atribuições dos respectivos órgãos, bem como as formas de controle e de ligação com a administração central do Estado.
3. A administração regional dos Açores e da Madeira terá estatuto próprio que, tendo em conta os problemas específicos criados pela distância geográfica e pelas condições económicas, sociais e políticas deverá contribuir para reforçar a identidade económica de cada arquipélago no quadro da unidade e planificação nacionais.
d) Partido Socialista (PS)
Artigo 99º
Serão conferidas formas especiais de autonomia aos arquipélagos da Madeira e dos Açores, através de estatutos próprios a elaborar pela Assembleia Legislativa Popular.
e) Partido Popular Democrático (PPD)
Artigo 8º
1. Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas, dotadas de estatutos político-administrativos adequados às suas condições geográficas, económicas e sociais.
2. A autonomia regional não afectará a integridade da soberania do Estado, nem a solidariedade entre as várias parcelas de território português. A República assegurará a integração das regiões no processo de desenvolvimento económico-social do País.
3. A soberania do Estado é especialmente representada, em cada uma destas regiões, por um comissário da República, nomeado pelo Presidente da República, sob proposta do Primeiro-Ministro, ouvida a assembleia regional competente. O comissário, assistido pelo conselho regional, superintende nas funções administrativas exercidas na região pelo Estado e coordena-as com as exercidas pela própria região. Cabe-lhe ainda a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da região, dispondo para isso de competência ministerial e tendo assento no Conselho de Ministros.
4. A autonomia regional compreende:
a) A existência de uma assembleia regional eleita por sufrágio universal, directo e secreto, e de um conselho regional perante ela responsável;
b) O poder de legislar, com respeito pelas normas constitucionais e pelas leis de alcance geral emanadas dos Órgãos de Soberania, sobre as matérias de interesse exclusivo da respectiva região;
c) Poder executivo próprio;
d) O poder de dispor das receitas nelas cobradas e de as afectar às despesas públicas, de acordo com a autorização votada pelas assembleias regionais, e de administrar o seu património;
e) O poder de tutela sobre as autarquias locais e os institutos públicos com actividades exclusivas na região;
f) O direito de serem consultadas pelos Órgãos de Soberania relativamente às questões da competência destes respeitantes às regiões;
5. A elaboração dos estatutos político-administrativos próprios destas regiões compete à Câmara dos Deputados, sob proposta das respectivas assembleias regionais.
f) Projecto da União Democrática Popular (UDP)
Artigo 11º
(Descentralização político-administrativa)
A República Portuguesa aplicará o princípio justo da descentralização política, administrativa e financeira, tendo em conta as aspirações da população de cada província e região, de modo a progressiva, mas aceleradamente, diminuir as diferenças entre a cidade e o campo, entre as grandes cidades e as pequenas cidades, entre o litoral e o interior, entre a capital e a província.
E, nos termos da sistematização constitucional depois aprovada, a 8ª Comissão da Assembleia Constituinte, presidida pelo Deputado Jaime Gama, incumbida de se pronunciar sobre os projectos relativos ao título “Das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira” emitiu um parecer, que relativamente às atribuições e competências do Ministro da República, dispunha deste modo:
Artigo 7º
1. A soberania da República é especialmente representada, em cada uma das regiões autónomas, por um Ministro da República, nomeado pelo Presidente da República, sob proposta do Primeiro-Ministro.
2. Nas suas ausências e impedimentos, o Ministro da República é substituído, na região, pelo presidente da assembleia regional.
Artigo 8º
1. O Ministro da República promulga os diplomas emanados dos órgãos regionais, no prazo de quinze dias a seguir à sua aprovação, e nomeia, conforme indicação da assembleia regional, o presidente do governo regional e, sob proposta deste, os restantes membros que o compõem.
2. Quando entenda que um diploma aprovado pelos órgãos regionais excede a competência da região, o Ministro da República devolve-o à assembleia. No caso de esta o aprovar de novo, por maioria de dois terços dos seus membros, o Ministro pode, nos quinze dias seguintes, suscitar a questão da inconstitucionalidade.
Artigo 9º
1. Compete ao Ministro da República a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da região, dispondo para isso de competência ministerial e tendo assento em Conselho de Ministros nas reuniões que tratarem de assuntos de interesse para a respectiva região.
2. O Ministro da República superintende nas funções administrativas exercidas pelo Estado na região e coordena-as com as exercidas pela própria região. (Diário da Assembleia Constituinte nº 122, de 19 de Março de 1976, pp. 4050 a 4057).
No essencial, o regime assim definido transitou para os artigos 232.º, 233.º, nºs 4 e 5, 234.º, n.º 4 e 235.º da versão originária da Constituição, aprovados por unanimidade, (Diário da Assembleia Constituinte, nº 122, de 26 de Março, de 1976, pp. 4176 a 4182) artigos estes a que foi dada a seguinte redacção:
Artigo 232º
(Representação da soberania da República)
1. A soberania da República é especialmente representada, em cada uma das regiões autónomas, por um Ministro da República, nomeado pelo Presidente da República, sob proposta do Primeiro-Ministro, ouvido o Conselho da Revolução.
2. Compete ao Ministro da República a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da região, dispondo para isso de competência ministerial e tendo assento em Conselho de Ministros nas reuniões que tratem de assuntos de interesse para a respectiva região.
3. O Ministro da República superintende nas funções administrativas exercidas pelo Estado na região e coordena-as com as exercidas pela própria região.
4. Nas suas ausências e impedimentos, o Ministro da República é substituído na região pelo presidente da assembleia regional.
Artigo 233º
(Órgãos de governo próprio das regiões)
…………………………………………………………………………………….
4. O governo regional é politicamente responsável perante a assembleia regional e o seu presidente é nomeado pelo Ministro da República, tendo em conta os resultados eleitorais.
5. O Ministro da República nomeia e exonera os restantes membros do governo regional, sob proposta do respectivo presidente.
Artigo 234º
(Dissolução e suspensão dos órgãos regionais)
…………………………………………………………………………………….
4. Em caso de dissolução ou suspensão dos órgãos regionais, o governo da região será assegurado pelo Ministro da República.
Artigo 235º
(Decretos regionais)
1. Os decretos regionais, bem como os regulamentos das leis gerais da República, são enviados ao Ministro da República para serem assinados e publicados.
2. No prazo de quinze dias, contados da recepção de qualquer dos diplomas previstos no número anterior, o Ministro da República pode, em mensagem fundamentada, exercer o direito de veto, solicitando nova apreciação do diploma.
3. Se a assembleia regional confirmar o voto por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções, a assinatura não poderá ser recusada.
4. Se, porém, entender que o diploma é inconstitucional, o Ministro da República poderá suscitar a questão da inconstitucionalidade perante o Conselho da Revolução, nos termos e para os efeitos dos artigos 277º e 278º, com as devidas adaptações.
O cargo de Ministro da República foi assim concebido e estruturado como um órgão do Estado, - órgão constitucional autónomo - a que foram concedidas, por um lado, faculdades de representação da soberania da República, de constituição dos órgãos de governo regional, de integração de eficácia e de fiscalização de actos deste órgão e de substituição de órgãos regionais, e por outro lado, faculdades de coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região, dispondo para isso de competência ministerial e de assento no Conselho de Ministros nas reuniões onde fossem tratados assuntos de interesse para a respectiva região e de superintendência nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região, coordenando-as com as exercidas pela própria região.
2 - Do cotejo do quadro estatutário do Ministro da República aquando da sua extinção com aquele que foi originariamente definido é fácil divisar significativas alterações introduzidas nas revisões constitucionais de 1982, 1989, 1992 e 1997 (Leis Constitucionais nºs 1/82, de 30 de Setembro, 1/89, de 8 de Julho, 1/92, de 25 de Novembro e 1/97, de 20 de Setembro), particularmente nesta última, aquela em que o sentido reformador mais se acentuou.
O estatuto constitucional do Ministro da República sofreu, na revisão de 1997, cinco alterações essenciais: (a) De representante especial da soberania da República passou a representante do Estado; (b) A duração do mandato até então não fixada passou, salvo o caso de exoneração, a ter a duração do mandato do Presidente da República; (c) Deixou de lhe pertencer competência de coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da região; (d) Concomitantemente, deixou de dispor de assento em Conselho de Ministros nas reuniões em que fossem tratados assuntos de interesse para a região; (e) Deixou de superintender nas funções administrativas exercidas pelo Estado na região coordenando-as com as exercidas pela própria região.
Por decorrência destas alterações, o Ministro da República conservou, no essencial, as funções de cariz presidencial que, porventura, terão estado na génese da instituição do cargo, cabendo-lhe ainda exercer competências de superintendência nos serviços do Estado na região mediante delegação do Governo.
A tudo isto acresce que a Constituição enunciava como primeira competência do Ministro da República a representação do Estado na região, nada impedindo que o legislador ordinário a pudesse concretizar e densificar, sabendo-se como a doutrina tem assinalado, que quanto mais genéricos forem “os fins ou incumbências que justificam o reconhecimento de poderes funcionais, maior será o âmbito potencial dos poderes implícitos e mais provável a necessidade da sua invocação”.
A aglutinação no cargo de Ministro da República de poderes de tipo presidencial e de poderes próprios do Governo veio assim a ser sucessivamente alterada por forma a que estes últimos sofreram uma continuada limitação.
3 - Como antecedentemente se deixou já assinalado a revisão constitucional de 2004 (Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho) extinguiu o cargo de Ministro da República, criando como seu sucedâneo o de Representante da República, atribuindo-lhe uma nova natureza jurídico-constitucional, derivada da sua exclusiva ligação ao Presidente da República, e da sua consequente desgovernamentalização, sem embargo, de no âmbito dos poderes implícitos ou inerentes, lhe continuarem a ser cometidas diversas competências políticas de informação e acompanhamento de actividades do Estado subordinadas aos princípios da soberania e da unidade nacional, por força da conexão que detém com o Presidente da República.
